Reforma sociálního státu – rakouský příklad
Rubrika: Články a komentáře | Témata: sociální stát, státní rozpočet, veřejné finance, Rakousko, ÖVP, FPÖ, SPÖ, Wolfgang Schüssel, penzijní reforma
Západoevropské země se již od konce 80. let více či méně úspěšně vypořádávají s otázkou reformy přebujelého "státu blahobytu" (welfare state), jehož financování se stává neúnosné i pro nejsocialističtější evropské státy. Dokonce i skandinávské země v čele se Švédskem, které ve druhé polovině 30. let minulého století začaly tyto reformy zavádět, byly nuceny pod tlakem okolností a ekonomicko-politických nákladů redefinovat řadu priorit sociální politiky a s tím spojených vládních programů.
Zemí, kde tyto nutné změny jsou a budou z řady důvodů zvláště bolestné, je Rakousko. Následující text se pokusí přiblížit důvody obtížnosti prosazení nezbytných reforem sociálního státu a s tím spojených fiskálních a ekonomických změn u našeho jižního souseda.
Tradice rakouského sociálního státu
Nepočítáme-li tradice rakouského konzervativního patriotismu v poslední čtvrtině 19. století, můžeme říci, že moderní sociální stát začal být v Rakousku pozvolna budován po druhé světové válce a zejména od konce 50. let minulého století. V rakouském případě přitom šlo vždy ruku v ruce sociální zákonodárství a příslušné politické kroky a úpravy. Rakouskému modelu tzv. proporcionální demokracie, která zohledňovala strukturaci společnosti a rozdílnost politických vazeb různých složek rakouské populace, odpovídal v éře druhé republiky (po roce 1945) i systém zprostředkování zájmů mezi prací a kapitálem. Silný vliv rakouských socialistů i snaha tlumit předem potenciální sociální a politické konflikty vedly poměrně záhy k vytvoření korporativních institucí sociálního partnerství, které na nejvyšší úrovni zaštiťovala Paritní komise pro otázky cen a mezd (působí od roku 1957), jejíž funkci můžeme připodobnit k české tripartitě s tím rozdílem, že její vliv byl daleko silnější. Paritní zastoupení odborů, zaměstnavatelských svazů a vlády zaručovalo nejen konsensuální rozhodování, ale také poměrně účinně zajišťovalo akceptování přijatých rozhodnutí jak dělníky, tak zaměstnavateli.
Korporativní charakter rakouského sociálního státu byl navíc zvýrazněn skutečností, že i samotné politické strany (zejména ÖVP a SPÖ, v daleko menší míře pak FPÖ) velmi úzkostlivě dbaly na zastoupení různých sociálních skupin a zájmových organizací, a tak byl respekt vůči sociálnímu partnerství v podstatě vtělen již do základů politiky těchto stran.
Výše naznačený, takřka idylický konsensus ovšem mohl trvat pouze do té doby, dokud nebyla přijímaná sociální opatření příliš nákladná, dokud existovala pevná struktura nejen ekonomiky, ale politiky a společnosti. Tyto výchozí podmínky se však od poloviny 80. let minulého století začaly velmi rychle proměňovat. Nejprve se zhroutila tradiční společenská struktura. Mladí Rakušané přestali "poslouchat" "své" politické strany, a tak bylo stále obtížnější přijatá opatření prezentovat veřejnosti. Začal se také pozvolna drolit konsensus ohledně mechanismů tripartity, kdy nejen odbory, ale také zaměstnavatelé začínají mít stále více pocit, že jsou ve svém jednání příliš podřízeni druhé straně. Přes skutečnost, že Rakousko již tradičně patří k nejbohatším evropským státům, dosahují i rakouské veřejné finance deficitu, který byl ještě umocněn díky nutnosti odčiňovat škody loňských katastrofálních povodní. Rakouský státní rozpočet je už celá léta deficitní, byť již za první Schüsselovy vlády (2000-2002) se deficit začal snižovat. Na konci roku 2001 nicméně činil dluh státního rozpočtu stále 142,7 miliard euro.
První Schüsselova vláda - podmíněná připravenost k reformám
V této situaci se v průběhu druhé poloviny 90. let vyhranili jako odpůrci tradičního pojetí rakouské politiky příznivci Haiderovy FPÖ. Tato strana přes populistický styl poukazovala na celou řadu reálných problémů rakouské politiky a ekonomiky; součástí její volební kampaně byla reforma rakouských veřejných financí a s tím spojená demontáž některých prvků sociálního státu. Od roku 1995, kdy v čele ÖVP stanul Wolfgang Schüssel, začali i rakouští lidovci revidovat stávající, takřka bezpodmínečnou podporu všem prvkům rakouského sociálního státu, jehož největším zastáncem tak logicky zůstali rakouští sociální demokraté.
V letech 1987-1999, kdy vládla velká koalice SPÖ-ÖVP, které dominovali Vranitzkého a Klimovi sociální demokraté, zatímco ÖVP v závislosti na neschopnosti zaujmout ostřejší kurs v oblasti nezbytných politických a sociálních reforem ztrácela své voliče, nebyly podmínky pro reformy alespoň některých aspektů sociálního státu příznivé. Nástup pravicové vlády ÖVP-FPÖ na přelomu let 1999/2000 dveře do "třinácté komnaty" reforem alespoň pootevřel.
Ve vládním programu a v agendě prvního Schüsselova kabinetu hrály vedle jiných záležitostí klíčovou úlohu reforma rozpočtové politiky, obecná stabilizace veřejných financí a zejména velkorysý (na rakouské poměry) projekt komplexní reformy dlouhodobě neufinancovatelného důchodového systému. Reforma počítala mimo jiné se zvýšením věku odchodu do důchodu, ztížením odchodů do předčasného důchodu a zejména se zavedením důsledně "třísloupcového" modelu financování penzí, na nichž by se vedle státního rozpočtu podílelo i spoření prostřednictvím zaměstnavatelů a rovnou měrou také soukromé penzijní připojištění. Vláda se rovněž snažila prosadit větší míru adresnosti sociálních dávek atd. Vedle reforem sociálního systému započala vláda také přípravu privatizace příliš extenzivního státního sektoru ekonomiky a opatření vedoucí k liberalizaci trhu s energiemi.
Tyto reformy, byť na rakouské poměry vskutku revoluční, v žádném případě nesměřovaly k totální demontáži rakouského sociálního státu, pouze se snažily utlumit jeho nejkrizovější projevy a přebudovat jeho mechanismy tak, aby další generace Rakušanů nežily zcela na dluh. Navíc vlivem okolností, které rakouská politické elita dost dobře ovlivnit nemohla, začal být v polovině loňského roku zpochybňován harmonogram přijatých opatření. Kvůli extrémním škodám způsobeným povodněmi se většina kabinetu rozhodla počkat s daňovou reformou a s ní spojenou koncepční sanací veřejných financí až poté, co budou zaplaceny škody. Radikálové v FPÖ kolem Haidera s tímto opatřením nesouhlasili a následná vládní a koaliční krize přerostla v pád Schüsselovy vlády (viz Revue Proglas 10/2002).
Předčasné volby a rekonstrukce kabinetu, kde již jednoznačně dominuje ÖVP, přinesly snad kýžené zklidnění politického prostředí. Přes nepopulárnost některých reforem (například zavedení školného na rakouských vysokých školách, které snad konečně povede k zefektivnění studia) přesvědčila Schüsselova ÖVP voliče, že to se zlepšením fungování rakouského státu i se sanací veřejných financí myslí vážně a že je schopna provést změny tak, aby byly nejen efektivní, ale aby také v konečném důsledku nezhoršily životní úroveň běžných Rakušanů.
Reformy a jejich odpůrci
Rovněž nová Schüsselova koalice přišla na začátku roku 2003 s poměrně odvážným programem komplexních reforem, které by měly adaptovat rakouskou ekonomiku, politiku, státní správu i společnost na nové prostředí. Cílem ekonomické politiky obecně je přiblížení Rakouska podmínkám Paktu stability a růstu Evropské unie. Ekonomické reformy se mají vedle pokračující privatizace státních podniků či podniků se státní účastí opírat o odbyrokratizování kontroly ekonomiky, počítá se s větším zaváděním flexibilní pracovní doby, s daňovou podporou malého a středního podnikání atd. Šetřit se má nejen v oblasti státních financí, ale také ve výdajích na zemské a obecní úrovni. Daňová reforma, jejíž první etapa je plánována od 1. 1. 2004, má přinést celkové snížení daňové zátěže o cca půl miliardy euro. Druhá etapa, která by měla být nastartována od roku 2005, by měla přinést další snížení o 2,5 miliardy. Podstatnou součást šetření vládních výdajů pak potenciálně představuje reforma penzijního a nemocenského pojištění.
V oblasti vlastních sociálních reforem deklarovala vláda snahu o zpružnění trhu práce, reformu pojištění v nezaměstnanosti, odbourání výhod, které tradičně mají státní a veřejní zaměstnanci oproti zaměstnancům v soukromém sektoru. Klíčovou aktuální položkou reformní agendy Schüsselovy vlády a také prvkem, který aktuálně vyvolává největší kontroverze na rakouské (nejen) politické scéně, je však problematika penzijní reformy.
Cílem reformy je při respektování demografických trendů stárnutí rakouské populace sanovat rakouský penzijní systém, který by při stávající úpravě nebyl dlouhodobě financovatelný. Obecně má k tomuto cíli vést jednak posun věku řádného odchodu do důchodu na 65 let a rovněž zřízení rozsáhlého systému soukromého penzijního připojištění a firemního pojištění, který by v budoucnu zásadním způsobem odlehčil přetíženým veřejným financím. Více znevýhodněny mají být také odchody do předčasného důchodu, kde se počítá s tím, že namísto srážky 3 % za každý rok předčasného odchodu se bude strhávat 4,2 %. Snižována mají být rovněž procenta pravidelných každoročních valorizací důchodů, ovšem nikterak drasticky (ze současných 2 % na 1,8 % na konci roku 2006). Podstatnou součástí reformy je dále snaha vyrovnat podmínky odchodu do důchodu a výpočtu penze pro všechny skupiny obyvatel, což zejména u dříve privilegovaných vrstev (státní úředníci, zaměstnanci rakouských pošt či Rakouských spolkových drah - ÖBB; zde navíc zaměstnanci nesouhlasí s navrhovanými změnami struktury ÖBB, které by měly zefektivnit fungování této organizace blížící se některými parametry nechvalně proslulým Českým drahám) naráží na odpor.
Vládní důchodová reforma vyvolala takovou vlnu masových protestů vedených zejména Svazem rakouských odborů (ÖGB), jakou země již dlouho nezažila. Argumentace ÖGB je vedena několika směry. Odbory kritizují zpřísnění a znevýhodnění podmínek pro odchod do předčasného důchodu a tvrdí, že vzrostou náklady na nezaměstnanost. Je však třeba hned dodat, že míra nezaměstnanosti je v Rakousku tradičně velmi nízká (pohybuje se dlouhodobě kolem 4 %) a ani odbory předvídané dvacetiprocentní navýšení nákladů na politiku zaměstnanosti by tuto položku veřejných financí neohrozilo. Odbory také kritizují skutečnost, že některé věkové skupiny kvůli postupnému přechodu na nový penzijní systém budou vypočtenou penzí znevýhodněny. Proti reformě se velmi intenzivně vyjádřila i SPÖ. Vedle trvalého tlaku jejích politických zástupců v parlamentu i v médiích dokonce zahájila SPÖ podpisovou akci za "spravedlivou penzijní reformu", kde mimo jiné vyslovila ryze populistický požadavek, aby jakákoliv penzijní reforma prošla po hlasování v Národní radě lidovým hlasováním. Celá kampaň byla rozvržena do 2. června, přičemž se počítalo s tím, že akce proti reformě vyvrcholí o den později celonárodní vlnou stávek v rozsahu, který rakouská druhá republika ještě nezažila. Přitom již 6. 5. 2003 proběhla podobně silná vlna stávek proti návrhu zákona o penzijní reformě. Stávková vlna byla tedy načasována tak, aby vrcholila před 4. červnem, kdy měl být zákon projednáván. Tyto kroky navíc podporuje většina Rakušanů - podle průzkumu veřejného mínění, který provedla renomovaná agentura SORA, je proti vládnímu návrhu penzijní reformy 74 % dotazovaných. Poněkud umírněnější tón vlastně zvolil pouze předseda Svazu rakouských dělníků a zaměstnanců (ÖAAB) Werner Fasslabend, který prohlásil, že pouhé stávky nic neřeší, a vyzval k nalezení přijatelného konceptu penzijní reformy cestou obnovy tripartitních dialogů.
Presidiální konference (předsednictvo) Národní rady však nakonec pozměnilo jednací pořádek a odsunulo dvě politicky výbušná schvalování zákonů ze středy 4. června na neurčito (vedle penzijní reformy se mělo hlasovat o politicky vysoce kontroverzním nákupu nové generace nadzvukových stíhačů pro rakouské vojenské letectvo).
Rakousko - evropský příklad?
Ať již rakouské rozhodování dopadne jakkoliv, je zřejmé, že se bude jednat o poměrně důležitou záležitost i z celoevropského hlediska. Státy Evropské unie i celá řada tzv. kandidátských zemí disponují v současné době takovým penzijním systémem, který se bez rozsáhlejších úprav nedá udržet snad ani střednědobě. Rakouský návrh reforem přitom v žádném případě nepředstavuje v tomto kontextu nějakou převratnou změnu. Přesto se proti němu zvedla nebývalá vlna odporu. Síla odborů a nechuť obyvatel vzdát se některých z ekonomického hlediska přepjatých důchodových výhod ukazuje zhruba směr debat a aktivit, které se budou odehrávat ve všech evropských státech.
Uvidíme, zda se rakouské vládě podaří dotáhnout nepopulární, ale zcela nezbytnou reformu do konečné podoby a jak na to bude reagovat rakouská politická scéna a veřejnost. Tváří v tvář rakouskému příkladu však již teď musejí zřejmě naskakovat na čele vrásky všem zodpovědnějším politikům, kteří si uvědomují, že i český penzijní systém se do budoucna rovněž nemůže obejít bez nepopulárních reforem. Sledujme proto pečlivě rakouský postup - alespoň můžeme tušit, co nás dříve nebo později očekává.
Autor je odborný pracovník Mezinárodního politologického ústavu Masarykovy univerzity, asistent na Katedře mezinárodních vztahů a evropských studií Fakulty sociálních studií MU.
Rubrika: Články a komentáře | Témata: sociální stát, státní rozpočet, veřejné finance, Rakousko, ÖVP, FPÖ, SPÖ, Wolfgang Schüssel, penzijní reforma