Žlutá karta pro europrokurátora

V červenci předložila Evropská komise návrh nařízení o zřízení Úřadu evropského veřejného žalobce. Úřad vytvořený na základě tohoto předpisu by měl namísto příslušných vnitrostátních orgánů (v České republice tedy státního zastupitelství) vykonávat úlohu veřejné žaloby v trestních řízeních ve vztahu k pachatelům „trestných činů poškozujících nebo ohrožujících finanční zájmy Unie“. V podtitulu tiskového sdělení Komise stálo: „Federální rozpočet potřebuje federální kontrolu“. Komise plánuje, že do budoucna by mohlo dojít k rozšíření působnosti úřadu i na jiné trestné činy s přeshraničním rozměrem.

Jde bezesporu o jednu z nejvíce politicky citlivých a kontroverzních iniciativ Bruselu po vstupu Lisabonské smlouvy v platnost. Obdodně jako návrh směrnice zavádějící kvóty na zastoupení žen ve vedení velkých obchodních společností a projekt Common European Sales Law (zárodek evropského občanského zákoníku) i tento kapitální kousek jde za veleambiciózní komisařkou Viviane Redingovou.

Návrh narazil mezi členskými státy na poměrně tuhý odpor, což dokazuje i fakt, že národní parlamenty zcela výjimečně vystavily tomuto návrhu tzv. žlutou kartu v rámci mechanismu kontroly dodržování principu subsdiarity.

Pohled do historie, právní základ v primárním právu EU

Idea ustavení evropského veřejného žalobce (europrokurátora) pro oblast hospodářské kriminality ve vztahu k financím EU, popř. s nakročením do širších oblastí trestné činnosti, se objevila už v druhé polovině devadesátých let v rámci akademického projektu Corpus Iuris objednaného Evropskou komisí. Už v roce 1998 se pro ni vyslovil v jedné své rezoluci Evropský parlament (EP). V roce 2000 Komise navrhla na mezivládní konferenci v Nice změnu zakládacích smluv, která by vytvoření této instituce umožnila. Tehdy neuspěla, v prosazování této myšlenky však neustala.

Nakonec Lisabonská smlouva (v návaznosti na neúspěšnou euroústavu), která přinesla dramatické posílení Unie v oblasti vnitra a justice, skutečně včlenila do primárního práva EU příslušné kompetenční zmocnění, a sice článek 86 SFEU. Podle tohoto ustanovení může Rada při jednomyslném souhlasu všech členských států a se souhlasem EP přijmout nařízení, jímž vytvoří Úřad evropského veřejného žalobce s působností k vyšetřování a stíhání pachatelů a spolupachatelů trestných činů poškozujících nebo ohrožujících finanční zájmy Unie a jejich předvedení před soud. Před příslušnými soudy členských států by vykonával v souvislosti s těmito trestnými činy úlohu veřejného žalobce. Zakládací nařízení by vymezilo podrobnosti fungování úřadu, jeho interakci s vnitrostátními justičními systémy a konkrétní trestné činy v kompetenci úřadu. Pro případ nedosažení jednomyslnosti mezi členskými státy smlouvy upravují zjednodušený mechanismus automatického navázání posílené spolupráce (bez formálního povolení Rady a souhlasu EP, které se jinak vyžaduje), na základě kterého si úřad mezi sebou může vytvořit skupina minimálně devíti členských států. Evropská rada může přijmout rozhodnutí pozměňující vymezení úlohy úřadu ve smlouvách, kterým rozšíří jeho pravomoci tak, aby zahrnovaly „boj proti závažné trestné činnosti s přeshraničním rozměrem dotýkající se několika členských států“. Evropská rada rozhoduje jednomyslně po obdržení souhlasu EP a po konzultaci s Komisí.

Hned první „polisabonská“ Komise – pod taktovkou komisařky Redingové, do jejíž působnosti tato problematika spadá – si vytkla za cíl předložit návrh, který by europrokurátora uvedl v život. Nyní tedy stojíme tváří v tvář přislíbenému plodu jejího snažení.

Europrokuratura podle návrhu Komise

V návrhu nařízení je Úřad evropského veřejného žalobce (europrokuratura) koncipován jako rozvětvený, hierarchicky uspořádaný unijní orgán s právní subjektivitou, který by byl přítomen ve všech členských státech. V čele úřadu by stál evropský veřejný žalobce (europrokurátor). Tomu by asistovali a v případě potřeby ho zastupovali čtyři zástupci. V každém členském státě by byl úřad přítomen skrze alespoň jednoho „evropského pověřeného žalobce“ z řad tamních vnitrostátních veřejných žalobců, který by pak pracoval zároveň v rámci svého národního státního zastupitelství i pro europrokurátora. V posledně zmiňované pozici by fungoval jako prodloužená ruka europrokurátora a podléhal by při své práci zcela jeho vedení. Všechna zásadní rozhodnutí by byla v rukou samotného europrokurátora.

Europrokurátora a jeho zástupce by jmenovala Rada (hlasující prostou většinou) se souhlasem EP na dobu osmi let bez možnosti opětovného jmenování. Předvýběr kandidátů by byl v rukou Komise. Odvolat europrokurátora či jeho zástupce ze stanovených důvodů (zejm. v případě vážného pochybení) by bylo v kompetenci Soudního dvora EU. Odvolání europrokurátora by mohl iniciovat EP, Rada nebo Komise, odvolání zástupců by navrhoval europrokurátor.

Své pověřence v jednotlivých členských státech by si europrokurátor jmenoval sám z kandidátů navržených dotčeným členským státem. Funkční období by měli pětileté s možností obnovy. Europrokurátor by je mohl ze stanovených důvodů (opět zejména v případě vážného pochybení) odvolat.

Europrokuratura by namísto vnitrostátních orgánů vykonávala funkci státního zastupitelství ve vztahu k trestným činům poškozujícím nebo ohrožujícím finanční zájmy Unie, jak budou vymezeny v nové směrnici o boji vedeném trestněprávní cestou proti podvodům poškozujícím finanční zájmy Unie, resp. v transpozičních předpisech členských států. Jde o různé činy související s unijním rozpočtem, resp. rozpočty různých unijních orgánů. V praxi půjde o podvody s dotacemi, korupci při veřejných zakázkách apod. Směrnice vymezuje trestný čin „podvodu poškozujícího finanční zájmy Unie“ a několik souvisejících trestných činů mj. aktivní a pasivní korupci a praní peněz.

Klíčové je, že europrokuratura by měla ve svých kompetencích nakročeno dále. Její působnost by se vztahovala také na jiné obdobné trestné činy, pokud jsou neoddělitelně spjaty s výše uvedenými, jsou ve vztahu k nim vedlejší a „jejich společné vyšetřování a stíhání je v zájmu řádného výkonu spravedlnosti“; k aktivaci této pravomoci ve vztahu ke konkrétnímu případu by byla nutná dohoda i s vnitrostátními orgány, resp. v případě nedohody rozhodnutí příslušného vnitrostátního justičního orgánu. Závažnější je, že nejpozději do pěti let od vstupu nařízení v účinnost by podle návrhu měla Komise předložit hodnotící zprávu o provádění nařízení, která má obsahovat „zjištění o proveditelnosti a vhodnosti rozšíření působnosti Úřadu (…) i na jiné trestné činy“ a případně doporučení, aby Evropská rada takové rozšíření (shora uvedeným postupem) učinila.

Europrokuratura by měla v rámci vyšetřování a trestního řízení jednak pravomoci upravené jednotně přímo v nařízení, z nichž část (například domovní prohlídky, zajištění věcí, odposlechy) by již dle nařízení podléhala povolení určeného vnitrostátního soudu či jiného příslušného justičního orgánu, zatímco u ostatních by tento požadavek mohly stanovit členské státy. Mohla by dávat pokyny přímo vnitrostátním donucovacím orgánům. Ve zbytku by měla stejné kompetence jako státní zastupitelství daného státu.

Vyšetřování a stíhání vedená úřadem by v zásadě prováděli vnitrostátní pověřenci – ovšem pod europrokurátorovým vedením a dohledem. Jen v odůvodněných případech specifikovaných v návrhu nařízení (např. z důvodu závažnosti případu) by europrokurátor stíhání vedl sám.

Dodejme, že nařízení by obsahovalo mj. některá jednotná pravidla, pokud jde o procesní práva vyšetřovaných a dalších dotčených osob, soudní přezkum činnosti europrokuratury či ochranu osobních údajů.

Základní argumenty proti myšlence europrokuratury jako takové

Proti myšlence europrokuratury, tak jak je rámcově nastíněna v zakládacích smlouvách (článek 86 SFEU), a tedy bez ohledu na konkrétní nastavení v příslušném nařízení, které by tento orgán vytvořilo, hovoří řada argumentů.

V první řadě by vznik takového úřadu znamenal závažný zásah do jurisdikce vnitrostátních orgánů činných v trestním řízení a jejich organizace, což je tradiční doména svrchovaného státu. Těmto orgánům by byla odebrána část jejich pravomoci, která by byla přenesena na nadnárodní úroveň. Do organicky uspořádaných justičních systémů členských států by se zapasoval cizorodý, z vnějšku ovládaný prvek.

Co je zásadní, takový zásah není vyvážen potřebou řešení konkrétního palčivého problému nadnárodního významu. Nikdo neprokázal, že vnitrostátní orgány nejsou schopny tento druh kriminality stíhat. Navíc jsou zde již dnes podpůrné unijní orgány Eurojust a OLAF, které mohou být při vyšetřování nápomocny. V odůvodnění návrhu najdeme jen strohá, nepodložená konstatování o neefektivitě stíhání v členských státech. Komisařka Redingová v tiskové zprávě uvedla: „Je to federální rozpočet. Pokud ho neochráníme, nikdo jiný to za nás neudělá.“ Mimochodem proti takovým urážlivým vyjádřením, z nichž čiší despekt vůči fungování justice v členských státech, by se členské státy měly ohradit.

Dále lze mít za to, že vytvoření zvláštní nadnárodní prokuratury pro danou specifickou oblast by bylo značně nesystémové a morálně sporné. Proč vyčleňovat z rámce stávajících mechanismů trestního postihu jeden konkrétní druh trestné činnosti, nota bene když hospodářská kriminalita nestojí v moderních trestních kodexech z hlediska intenzity chráněných zájmů na nejpřednějších místech. Na postih vražd, znásilnění nebo loupežných přepadení tedy národní orgány stačí, ale na podvody proti unijnímu rozpočtu potřebujeme unijní kádry? Navíc má mít majetek mezinárodní organizace vyšší stupeň ochrany než majetek jiných subjektů? Celé to připomíná někdejší zvláštní zacházení s „majetkem v socialistickém vlastnictví“. (To ovšem není jen problém europrokuratury, ale i projednávaného souvisejícího návrhu směrnice o boji vedeném trestněprávní cestou proti podvodům poškozujícím finanční zájmy Unie.)

Je zjevné, že europrokuratura zaměřená na trestnou činnost týkající se finančních zájmů Unie je jen nakročením k mnohem ambicióznějším projektům v budoucnosti. Je třeba vyvarovat se bagatelizace iniciativy s poukazem na to, že se zamýšlené kompetence úřadu týkají úzce vymezené specifické oblasti. Jak opakovaně zdůrazňuji, Komise a obecně zkušení stratégové integrace používají dlouhodobě dvě metody: salámovou taktiku a zastírání. Salámová taktika vychází z toho, že posilování moci EU na úkor členských států se prosazuje mnohem lépe po kapkách než nárazově. Ambiciózní centralizační počiny, jejichž prosazení v celku by bylo nemyslitelné, mohou být dosaženy v delší časové perspektivě vytvářením předsunutých pozic a navazováním na ně. Ukázkovým příkladem je koneckonců i postupný rozvoj pravomocí EU v oblasti vnitra a justice. Základem zastírání je pak nenazývat ambiciózní iniciativy pravými jmény, aby zbytečně nebudily pozornost, a kolem jejich obsahu a účelu budovat kouřovou clonu. „Finanční zájmy Unie“ jsou v tomto směru jen umně zvoleným prvním plátkem salámu. Europrokuratura by měla potenciál k expanzi a mohla by stimulovat další rozvoj paralelních unijních justičních struktur (v akademických debatách zaznívaly dokonce myšlenky o tom, že by bylo vhodné v budoucnu vytvořit vedle prokuratury i samostatný systém trestního soudnictví EU pro „evropské“ trestné činy) a harmonizace trestního práva hmotného i procesního. Jak plyne ze samotného návrhu, Komise už si na širší okruh pravomocí pro úřad skutečně dělá chutě.

Dodatečné problémy konkrétního návrhu

Vedle uvedených problémů je třeba upozornit na ty, které vyplývají z konkrétního nastavení europrokuratury v návrhu Komise. Lze říci, že zamýšlené nastavení negativní rysy celého projektu jen umocňuje.

Řekli jsme, že vytvoření europrokuratury by znamenalo výrazný zásah do jurisdikce vnitrostátních orgánů činných v trestním řízení a jejich organizace. K tomu je třeba dodat, že orgán v navržené podobě by navíc pronikl do národních systémů značně vtíravým, infiltračním způsobem. To souvisí s tím, že by měl fungovat skrze pověřence z řad vnitrostátních veřejných žalobců. Ti by na jednu stranu tedy měli být součástí europrokuratury a podléhat europrokurátorovi. Na druhou stranu by byli integrální součástí vnitrostátní soustavy státního zastupitelství (prokuratury). Jde o velice nejednoznačnou, schizofrenní situaci. Pověřenci by seděli na dvou židlích a byli by ve složitém postavení z hlediska loajality.

Zadruhé, navzdory tomu, že europrokuratura je v návrhu opakovaně označována za „decentralizovaný“ orgán, opak je pravdou. Komise o ní tak mluví zjevně proto, že má být přítomna ve všech členských státech ; to samo o sobě však ve skutečnosti neznamená nic víc než rozvětvenost. Pojem decentralizace v sobě zahrnuje předpoklad autonomie při rozhodování o daných otázkách na nižších úrovních. Autonomie pověřenců v členských státech ve vztahu k europrokurátorovi by však neexistovala. Nefungovalo by zde ani žádné kolegium – například tvořené europrokurátorem, jeho zástupci a pověřenci –, které by se podílelo na rozhodování či alespoň mělo kontrolní funkce. Všechna základní rozhodnutí týkající se zahájení či ukončení trestního stíhání by činil sám europrokurátor, zatímco jeho zástupci a pověřenci by fungovali jen jako jeho prodloužené ruce v mezích jeho pokynů. Europrokuratura by tedy byla vysoce centralizovaným, monokraticky řízeným útvarem bez systému vnitřní kontroly rozhodování. Namísto modelu brzd a protivah by šlo o systém pák a převodů.

Těžkopádný centralistický model by mohl vést oproti přáním Komise naopak ke snížení účinnosti trestního stíhání. To souvisí nejen s okolností, že europrokurátor by byl zahlcen lokálními záležitostmi, ale také s geografickou vzdáleností centra od periferie a mnohojazyčností EU, která by znamenala nutnost překladu velkého množství písemností. V porovnání s českou úpravou by tento model také vedl k nižší úrovni ochrany práv stíhaných osob. Jestliže by rozhodnutí činil sám europrokurátor, nebyla by v rámci europrokuratory dána možnost opravného prostředku proti rozhodnutí nižšího článku k vyššímu článku, tj. zejména možnost stížnosti na zahájení trestního stíhání.

Europrokurátorem proti plýtvání penězi?

„Když jde o peníze daňových poplatníků, počítá se každé euro, obzvlášť za dnešní hospodářské situace,“ prohlásila komisařka Redingová na obhajobu svého nového návrhu. To je samo o sobě pozoruhodné tvrzení, uvážíme-li, že Unie utápí ročně desítky miliard eur v černé díře společné zemědělské politiky a strukturálních fondů a v opatřeních na záchranu eura, další miliardy pumpuje do nejrůznějších penězovodů, jako je Evropský sociální fond nebo třeba bizarní Evropský fond pro přizpůsobení se globalizaci, štědře dotuje spřízněné „nevládní“ organizace, udržuje platy svých funkcionářů v astronomické výši, buduje nové majestátní sídlo Evropské rady za stamiliony eur bez ohledu na plně dostačující kapacity stávajících budov a tak bychom mohli pokračovat velmi dlouho. Komise uvádí, že podvody proti rozpočtu Unie ročně způsobí škody minimálně 500 milionů eur. Proti desítkám miliard vyplýtvaným zcela legálně je to pakatel.

Platí jednoduchá přímá úměra: čím více je penězovodů, byrokracie a veřejných zakázek, tím více je prostoru pro podvody a korupci. Struktury Unie z tohoto úhlu představují pro hospodářskou kriminalitu ideální podhoubí. Řešení může sotva přinést vytváření orgánů typu europrokuratury. Východiskem úvah by mělo být radikální omezení přerozdělování na úrovni EU a moci unijních orgánů.

Subsidiarita na scéně

Mimořádná politická citlivost iniciativy dopomohla tomu, že se výjimečně zaktivizoval dostatek vnitrostátních parlamentů, resp. parlamentních komor k včasnému zaslání stanovisek o rozporu návrhu s principem subsidiarity. Díky tomu mohl být spuštěn mechanismus tzv. žluté karty podle Protokolu o používání zásad subsidiarity a proporcionality. Tato stanoviska zaslalo celkem 14 národních parlamentů či parlamentních komor z 11 členských států EU včetně českého Senátu a daly dohromady 19 hlasů.

Připomeňme, že mechanismus funguje tak, že ve lhůtě osmi týdnů ode dne postoupení návrhu legislativního aktu může každý vnitrostátní parlament nebo kterákoli komora vnitrostátního parlamentu zaslat předsedům Evropského parlamentu, Rady a Komise odůvodněné stanovisko uvádějící, proč soudí, že dotyčný návrh není v souladu se zásadou subsidiarity. Každý vnitrostátní parlament má pro tyto účely dva hlasy, přičemž v případě dvoukomorového parlamentu má každá komora jeden hlas.

Pokud stanovisko o rozporu návrhu s principem subsidiarity zašle tolik parlamentů či jejich komor, které dají dohromady alespoň třetinu všech hlasů – resp. u návrhu v oblasti vnitra a justice, což je tento případ, alespoň jednu čtvrtinu hlasů – je návrhu vystavena tzv. žlutá karta. Ta obnáší povinnost pro Komisi (popř. jiného předkladatele) přezkoumat svůj návrh a poté rozhodnout, zda jej zachová, změní nebo stáhne. Toto rozhodnutí musí být odůvodněno, což v případě zachování návrhu předpokládá dodatečné vysvětlení Komise (popř. jiného předkladatele), proč se domnívá, že daný návrh je v souladu se zásadou subsidiarity. To skutečně není mnoho (jen o málo víc přináší tzv. oranžová karta aktivovaná při získání alespoň poloviny hlasů), na druhou stranu jde alespoň o určitý politický signál.

Dlužno podotknout, že od vstupu Lisabonské smlouvy v platnost je to teprve podruhé, co se podařilo žlutou kartu vystavit. V prvním případě šlo o návrh nařízení nazývaného Monti II, které mělo upravit rovnováhu mezi právem na kolektivní akce včetně stávky v kontextu volného pohybu služeb a svobody usazování. Tento návrh následně Komise stáhla.

Po žluté kartě by měla přijít červená

Národní parlamenty vystavily návrhu Komise žlutou kartu po zásluze. Ustavení europrokuratury by znamenalo významný zásah do národních justičních systémů. Přitom by šlo o zásah zcela zbytečný, nepodložený potřebou řešení skutečného přeshraničního problému. Jde zde opět o další programově-centralizační projekt, v němž stojí na prvním místě snahy o další posilování Bruselu na úkor členských států a o posilování kvazistátních prvků ve struktuře Unie. Šermování slovem „federální“ to jen potvrzuje. Orgán se zdánlivě omezenou působností by měl velký potenciál k budoucímu růstu a mohl by posloužit jako trojský kůň pro prosazení expanze unijních justičních struktur a harmonizace trestního práva.

Sotva si lze představit, že by europrokurátor mohl výrazně napomoci v boji s podvody s veřejnými financemi a korupcí. Tam, kde eura tečou proudem a kde bují byrokracie, bude tato kriminalita kvést vždy. Jediným řešením je utáhnout kohoutky penězovodů a přistřihnout křídla unijním orgánům. Tomuto způsobu uvažování je však intelektuální klima v Bruselu zatím na hony vzdáleno.

Problematická je vedle základní myšlenky též konkrétní navržená podoba uspořádání europrokuratury. Ta je velice centralistická, bez interních kontrolních mechanismů, založená na monokratickém rozhodování europrokurátora, přičemž všechny ostatní články by byly jen jeho prodlouženýma rukama. Šlo by o systém pák a převodů.

Jelikož přijetí návrhu vyžaduje jednomyslnost mezi členskými státy, lze předpokládat, že neprojde. To je s ohledem na výše uvedené jediné žádoucí vyústění diskuse o této iniciativě. Na druhou stranu se můžeme nadát toho, že Komise se bude snažit europrokurátora protlačit alespoň v rámci posílené spolupráce pro skupinu příznivě nakloněných členských států.

Diskuse