Úvodní stránka  »  Články

Proč více proporční sněmovní volební systém pro Českou republiku?

Jakub Charvát | 1. 7. 2013
Poslat do Kindlu

Vojtěch Navrátil ve svém článku nazvaném „Nepotřebujeme většinový, ale proporčnější volební systém“, publikovaném nedávno v Revue Politika, rozvíjí myšlenku, že pro podmínky českého politického systému by se hodilo spíše posílení principu reprezentace namísto posilování většinotvorných prvků. Cílem tohoto textu je navázat na Navrátilův článek a podpořit jeho argumentaci.

Historie volebních reforem

Od poloviny 90. let 20. století byla jako hlavní problém českého politického systému identifikována nízká míra akceschopnosti koaličních vlád. A to zejména v důsledku slabých vládních většin v PS PČR, respektive faktické absence vládních většin. V roce 1996 vznikla menšinová koaliční vláda složená z ODS, KDU-ČSL a ODA opírající o (menšinovou) podporu 99 poslanců, v roce 1998 pak vznikla menšinová vláda ČSSD.

Řešením této situace měla být realizace volební reformy, kterou po určitých peripetiích společně v rámci tzv. opozičně-smluvní spolupráce a dodatků k ní připravily ODS a ČSSD. Opozičně-smluvní volební reforma z roku 2000 měla – prostřednictvím zavedení kombinace, respektive navrstvení několika výrazně většinotvorných prvků do sněmovní volební legislativy – na jedné straně významně posílit mandátové zisky dvou největších politických stran, ODS a ČSSD, a tedy i jejich pozici v rámci politického systému. Na straně druhé měla naopak podle autorů volební reformy významně oslabit politický vliv a mandátové zisky menších politických stran, případně tyto strany zcela eliminovat. V souladu s touto logikou navržená a posléze i v roce 2000 oběma komorami Parlamentu ČR (respektive poslanci a senátory z řad ODS a ČSSD) schválená sněmovní volební reforma ovšem neprošla počátkem roku 2001 testem ústavnosti, v důsledku čehož Ústavní soud ČR zrušil její platnost.

Narychlo proto musela být připravena a přijata další novela volebního zákona, kterou schválily obě komory Parlamentu ČR na začátku roku 2002 (napříč všemi poslaneckými a senátorskými kluby vyjma zákonodárců z řad KSČM) a která je platná dodnes. Sněmovní volební reforma přijatá v roce 2002 představovala výrazně mírnější verzi ve srovnání s opozičně-smluvní novelou volebního zákona z roku 2000 a zdaleka nedosahuje disproporčních mechanických účinků, které by bylo možné očekávat od volebního zákona č. 204/2000 Sb. Přesto má nový sněmovní volební systém o poznání více disproporční účinky, a je tedy tvrdší vůči menším politickým stranám, než předchozí volební legislativa platná v 90. letech.

Jak ale zdůraznil ve svém článku nazvaném „Návrhy volební reformy a posun ve volebním inženýrství v České republice“ a publikovaném v roce 2009 v Evropských volebních studiích kolega Jakub Šedo, na stávající sněmovní volební pravidla mohou doplatit pouze ty politické strany, které jen nevýrazně překročí pětiprocentní hranici uzavírací klauzule a současně mají pravidelně rozloženou voličskou podporu (jako tomu bylo např. v případě SZ ve sněmovních volbách konaných v roce 2006).

Ani po volební reformě z roku 2002 se však situace, pokud jde o vládní akceschopnost, výrazně nezlepšila. Po sněmovních volbách 2002 sice byla ustavena koaliční vláda složená z ČSSD, KDU-ČSL a US-DEU a opírající se o většinu poslanců, jednalo se ovšem o nejtěsnější možnou většinu čítající právě 101 poslanců. Výsledky sněmovních voleb 2006 pak znamenaly „patové“ rozdělení poslaneckých mandátů, kdy tři politické strany deklarující ochotu ustavit koaliční vládu, ODS, KDU-ČSL a SZ, disponovaly po volbách počtem právě 100 poslaneckých křesel a o stejný počet poslanců se opíraly i dvě zbývající strany, tedy ČSSD a KSČM.

Řešením vzniklé situace se tak opět mělo stát přijetí volební reformy, která měla na jedné straně posílit pozici volebně nejsilnější politické strany (prostřednictvím navýšení jejích mandátových zisků), na straně druhé pak měla zajistit proporčnější alokaci mandátů menším politickým stranám ve srovnání s existujícím volebním systémem přijatým v roce 2002. Po řadě peripetií byla nakonec v tomto duchu navržena novela volebního zákona, která byla v roce 2009 schválena vládou a předložena k projednání do PS PČR. Na osudu této volební reformy se nicméně významně podepsal aktuální politický vývoj. Dříve než PS PČR stihla vládní návrh projednat, vyslovila PS koaliční vládě premiéra Mirka Topolánka nedůvěru. V této situaci již nebyla otázka realizace sněmovní volební reformy aktuální, což se následně projevilo při prvním čtení, v jehož rámci byl návrh zamítnut.

Akceschopná vláda, nebo silné velké strany?

Ústředním tématem diskuzí o nutnosti realizace sněmovní volební reformy v ČR byla a je otázka nízké míry vládní akceschopnosti, zejména s odkazem na slabé vládní většiny. Někteří představitelé, zejména z řad politiků a médií, spatřují vinu za tuto situaci v existujícím nastavení volebního systému, pročež podle nich existuje velmi jednoduché řešení – jeho reforma. Tím má dojít k odstranění stávajících politických problémů a současně má být zažehnána hrozba jejich opakování v budoucnu. Taková představa je ovšem přinejmenším sporná, protože i případné vhodně zvolené nastavení volebního systému „pouze“ oslabuje existující problémy, které mají své zdroje jinde; podstatu problémů většinou neřeší. Proto je více než žádoucí, aby ČR měla takovou volební legislativu, která nejenže bude zmírňovat existující politické problémy, ale současně bude předcházet potenciálním politickým problémům a krizím.

Vzhledem k tomu, že český stranický systém je v současné době již do značné míry strukturovaný, nedá se předpokládat, že by změna volebních pravidel mohla jeho podobu nějak výrazněji změnit. Přinejmenším v několika následujících letech. Případný pokus o změnu podoby stranického systému prostřednictvím politiky volebních reforem by navíc mohl narážet i na problém legitimity takové změny. Podobné pokusy totiž jsou a budou vnímány jako účelové a/nebo předpojaté, a tedy jen stěží ospravedlnitelné, ba společensky nepřijatelné.

Ačkoli se řada odborníků specializujících se na problematiku volebních reforem shoduje, že přijetí konkrétního nastavení volebního systému by měla předcházet detailní analýza jednotlivých specifických strukturních rysů (historie, tradice, kultura apod.) dané politické jednotky, v případě sněmovních volebních reforem navrhovaných v ČR se zdá, že většině úvah o možnosti realizace (sněmovních) volebních reforem podobná detailní a komplexní analýza české politické praxe nepředcházela. Zejména podoba stranického systému a mechanismus ustavování vládních koalic byly dlouhou dobu autory návrhů volebních reforem z řad politiků přehlíženy.

Řešení stávajících problémů podle této perspektivy představuje posilování mandátových zisků volebně nejsilnějších politických stran – ať již prostřednictvím změny mechanického účinku směrem k vyšší celkové míře disproporcionality alokace poslaneckých mandátů ve prospěch volebně nejsilnějších politických stran, zejména pak v podobě zavádění (navrstvování) výrazně většinotvorných prvků do sněmovní volební legislativy, jako tomu bylo v rámci opozičně-smluvní volební reformy z roku 2000, nebo zavedením více explicitního (většinotvorného) mechanismu v podobě tzv. volebního bonusu pro volebně nejsilnější politickou stranu do volebního zákona, jako tomu bylo v případě tzv. řecké varianty sněmovní volební reformy z roku 2009.

Jestliže má být cílem konkrétní volební reformy výrazné posílení pozic volebně nejsilnějších politických stran a současně marginalizace či dokonce eliminace vlivu menších politických stran, pak je logika navrstvování většinotvorných prvků ve volební legislativě jistě tím nejúčinnějším způsobem, jak tohoto cíle dosáhnout. Tento cíl sledovala například opozičně-smluvní volební reforma z roku 2000 a činila tak především s odkazem na posílení vládní akceschopnosti. Dokonalé stability by bylo podle opozičně-smluvní argumentace možné dosáhnout tehdy, pokud by byla ustavena jednostranická (většinová) vláda. Touto logikou vlastně velké strany projektovaly samy sebe do pozice nositelů politické stability; naopak nežádoucí „hašteřivé trpasličí“ strany, které otravují demokratickou soutěž, měly být pomocí volebního inženýrství marginalizovány, případně zcela odsunuty mimo PS.

Problémem této logiky politiky volebních reforem v českých podmínkách je, že posilování většinotvorných prvků nezaručuje nic víc, než právě „jen“ posílení zisků dvou volebně nejsilnějších politických stran. Posilování většinotvorných prvků ve volebním systému, a tedy i jeho disproporčních tendencí ve prospěch volebně nejsilnějších politických stran, ovšem rozhodně není zárukou zajištění vyšší míry vládní akceschopnosti, natož pak vládní stability.

Proč poměrný systém

Dosavadní zkušenosti s procesem vládnutí v ČR ukazují, že vláda může mít (a má) poměrně silné postavení i v situacích, kdy disponuje jen minimální možnou většinou v PS, popřípadě může vládnout i tehdy, pokud většinou nedisponuje. Přesto je možné v českých podmínkách uvažovat o jakési formě dalšího posílení postavení vlády v rámci politického systému, o racionalizaci českého parlamentarismu. Optimální cestou k tomuto cíli ovšem není realizace účelové sněmovní volební reformy posilující většinotvorné prvky ve volební legislativě, kudy se úvahy politiků doposud převážně ubíraly, ale spíše zavedení institutu konstruktivního vyslovení nedůvěry vládě. Právě konstruktivní vyslovení nedůvěry se v současné době jeví jako vhodnější a efektivnější nástroj, jak racionalizovat český parlamentní režim.

Výše představená logika (tedy posilování většinotvorných prvků v rámci volebního systému) je navíc v rozporu s ustavenou praxí vládnutí v ČR, jejíž dominantou je existence koaličních vlád – s výjimkou období opoziční smlouvy v letech 1998–2002. Navíc koaliční spolupráce měla (a má) v českých podmínkách podobu spolupráce jedné velké a dvou menších politických stran.

Protože volební systémy představují typický příklad tzv. redistributivních institucí, je zřejmé, že pokud někteří političtí aktéři díky změně pravidel ve srovnání s výchozím stavem získávají, musí zákonitě ostatní političtí aktéři ztrácet. V našem případě to znamená, že pokud volebně nejsilnější politické strany prostřednictvím změny volebních pravidel posilují, musí nutně menší politické strany část ze svého původního podílu zastoupení ztrácet. Posílení mandátových zisků volebně nejsilnějších politických stran tak jde primárně na úkor malých politických stran, potenciálních koaličních partnerů. Tato (celková) ztráta poslaneckých mandátů menších politických stran se navíc ve srovnání s výchozím stavem rozdělí mezi obě velké politické strany, přičemž menší strany v daném okamžiku uzavírají koaliční spolupráci pouze s jednou z velkých politických stran. Z toho je zřejmé, že každá z velkých stran ve svém důsledku získává prostřednictvím podobné volební reformy méně poslaneckých mandátů, než kolik jich malé politické strany ztratily. Tím se nutně oslabuje potenciální (koaliční) sněmovní většina ve srovnání s původním nastavením volebního systému.

Na jedné straně by tedy došlo k posilování mandátových zisků volebně nejsilnějších politických stran, aniž by ovšem současně došlo k posílení vládní akceschopnosti jako takové. V českém případě se tak ukazuje, že to primárně nemusí být mandátové zisky volebně nejsilnějších politických stran, co rozhoduje o síle budoucí vládní koalice, ale spíše množství poslaneckých mandátů, které přinášejí menší politické strany svému silnějšímu koaličnímu partnerovi. Zjednodušeně řečeno, čím více mandátů malé strany získají, tím silnější sněmovní většinou bude případná vládní koalice jako celek disponovat.

To se výrazně projevilo ve sněmovních volbách 2006. Tzv. volební pat nebyl způsoben přílišnou mírou proporcionality existujícího volebního systému, ale právě naopak: byl důsledkem existujících disproporcí stávajícího volebního systému. Ačkoli tři politické strany deklarující ochotu uzavřít vládní koalici (ODS, KDU-ČSL a SZ) získaly o více než 200 tisíc (3,77 procenta) hlasů voličů více než zbývající dvě v PS zastoupené politické strany (ČSSD a KSČM), oba politické tábory si rozdělily shodně po sto mandátech. V případě existence proporčnějšího nastavení volebního systému by nemuselo k volebnímu patu dojít a mohla vzniknout většinová koaliční vláda složená z ODS, KDU-ČSL a SZ. V modelu volebních výsledků z roku 2006 podle nastavení volebního systému užívaného v 90. letech, který měl o poznání proporčnější účinek než systém stávající, by si ODS, KDU-ČSL a SZ rozdělily celkem 104 mandátů, zatímco ČSSD a KSČM by získaly v součtu „pouze“ 96 mandátů.

Posilování mandátových zisků volebně nejsilnějších politických stran na úkor stran menších by navíc mohlo vnášet potenciální problémy do procesu vládnutí i na rovině, kterou bychom mohli označit jako psychologickou. Jak upozornil například kolega Tomáš Lebeda, logika posilování mandátových zisků velkých stran na úkor malých reálně hrozí tím, že by vnesla do českého politického prostoru další kontroverzi, jež by mohla do budoucna znesnadnit případnou koaliční spolupráci menších politických stran s některou ze stran velkých. Připomeňme, že důsledkem podobného stavu v minulosti, tedy jakési kontroverze mezi menšími a velkými politickými stranami zastoupenými v PS, bylo uzavření opoziční smlouvy mezi ČSSD a ODS v roce 1998.

S přihlédnutím k dosavadní praxi vládnutí v ČR by tak bylo do jisté míry možné předpokládat, že žádoucím směrem sněmovních volebních reforem v ČR do budoucna není posilování disproporčních účinků volebního systému ve prospěch volebně nejsilnějších politických stran. Spíše by se měla projevit snaha o proporčnější alokaci poslaneckých mandátů menším politickým stranám, a tedy dojít k určitému narovnání jejich mandátových zisků ve vztahu k podílům obdržených voličských hlasů.

Na další paradox související se snahou posilovat většinotvorné prvky v české sněmovní volební legislativě upozornil Marek Ženíšek ve svém příspěvku nazvaném „Model volebního systému pro ČR“ a publikovaném v roce 2006 v kolektivní monografii nazvané Parlamentní volby 2006 a česká politika. Volební reformy uvažované před rokem 2006 totiž představovaly snahu o redukci počtu politických stran, což je ale podle Ženíška do jisté míry nelogické. Od roku 1992 totiž dochází spíše k redukci počtu parlamentních stran, a to i v podmínkách proporčního volebního systému. Rozumným cílem, který by mohl pozitivně ovlivnit českou politickou scénu, by měla podle Ženíška být snaha o bipolaritu, nikoli snaha o redukci počtu politických stran.

Navrhované a případně i realizované institucionální a/nebo volební reformy tak spíše zakrývaly, než aby řešily skutečné problémy českého politického systému. Současně dlouhou dobu do značné míry umožňovaly vyhnout se hlubší debatě o kořenech těchto problémů. Na první pohled se sice mohlo zdát, že změna či úprava existujících sněmovních volebních pravidel představují poměrně jednoduché řešení existujících problémů. Politické a vládní elity by ale obecně neměly podléhat přesvědčení, že z jakékoli politické či ústavní krize existuje velmi jednoduché východisko – že se přepíšou stávající pravidla. Neměly by ani spoléhat na to, že mohou kdykoli změnit pravidla tak, aby se jim lépe vládlo.

Skutečné kořeny problémů

Příčina problémů s ustavováním sněmovních většin a s procesem vládnutí v ČR má mnohem hlubší kulturně-historické a společenské kořeny. Prostřednictvím politiky volebních reforem je uspokojivě řešit a vyřešit nelze. Žádná z dosavadních politických krizí v ČR nebyla primárně způsobena existujícím (sněmovním) volebním systémem, ale vždy byla spíše důsledkem nízké úrovně politické kultury a kultivovanosti českých politických elit.

O identifikaci příčin problémů s procesem vládnutí v ČR se v roce 2008 v článku v Politologickém časopise nazvaném „Krize vládnutí v České republice: Analýza působení volebního a stranického systému a návrhy možných řešení“ pokusili kolegové Vlastimil Havlík a Lubomír Kopeček, kteří nalezli tři hlavní příčiny existence nestabilních vlád v ČR. První problém představuje významné parlamentní zastoupení politických stran s nulovým nebo jen minimálním vládním koaličním potenciálem, v důsledku čehož je nutně zúžen prostor pro vytváření vládních koalic. Druhým problémem je přechodné snížení koaličního potenciálu některých, jinak ideově-politicky umírněných politických stran. Třetí příčinou je pak podle autorů specifický případ volebního patu. Všechny tři výše jmenované příčiny představují problém přednostně ve vztahu k procesu ustavování většinových vlád, respektive ve vztahu k hledání sněmovních většin potřebných k ustavení vlády opírající se o většinu v PS.

Vedle výše identifikovaných problémů, které se nejvýrazněji projevují v souvislosti s povolebním procesem hledání vládních většin v PS, je nicméně třeba připomenout přinejmenším další tři významné fenomény, které negativně ovlivňují a destabilizují proces vládnutí v ČR a které se výrazně projevují až v průběhu fungování vládních koalic (nikoli v době jejich vzniku). Těmito – do značné míry vzájemně provázanými – fenomény, dlouhodobě přítomnými v českém politickém systému, jsou jednak nízká míra konsenzu politických elit a jejich neschopnost se konstruktivně domluvit, jednak vnitřní nejednota uvnitř volebně nejsilnějších politických stran (téměř všechny vládní krize v ČR byly způsobeny mocenským bojem uvnitř největších vládních stran), a v neposlední řadě fenomén, pro který se vžil mediálně přitažlivý termín „přeběhlictví“. V situacích, kdy je v politickém systému přítomen, případně již dokonce zakořeněn právě fenomén „přeběhlictví“ (ať se jedná o „přeběhlíka“ v podobě jednotlivých poslanců, části poslaneckého klubu nebo dokonce celého poslaneckého klubu), neexistuje v demokratických podmínkách dostatečně velká většina, která by byla zárukou stabilního vládnutí (viz situace po sněmovních volbách 2010).

Obecně můžeme konstatovat, že neexistuje volební systém, který by dokázal tyto fenomény přítomné v českém politickém prostředí řešit či jim předcházet. Ani případná sněmovní volební reforma tak není zárukou větší stability, protože v takovém případě by s nejvyšší pravděpodobností problémy přetrvávaly jak v případě více většinotvorného (disproporčního), tak v případě více reprezentativního (proporčního) volebního systému do PS. 

Text je upraveným úryvkem ze závěru monografie Politika volebních reforem v ČR po roce 1989, která vyjde v létě 2013 v nakladatelství Grada.

Revue Politika 7-8/2013
Poslat do Kindlu

Diskuse


nahoru