Kandidátské saky PACy
Jak se změnilo financování prezidentské volební kampaně v USA prostřednictvím politických akčních výborů
Rubrika: Analýzy a studie | Témata: Barack Obama, volby, prezidentské volby, Spojené státy americké, korupce, Mitt Romney
Letošní prezidentské volby v USA budou přelomové ledasčím. Pokud obhájí svůj mandát stávající prezident Barack Obama, bude mít nejen - dle svých vlastních slov - v druhém období „volnější ruce", ale bude pokračovat i jeho liberálně-levicová politika. Pokud vyhraje Mitt Romney, vystřídá dosavadního prezidenta v úřadě politik, kterého kamera možná až tolik nemiluje, ale který v tuto chvíli svým profilem zřejmě nejlépe vystihuje prototyp politika, kterého je současná Grand Old Party (republikáni) s to vyslat do boje o prezidentský úřad a který by mohl být volitelný jak pro její konzervativní křídlo, tak pro nezařazené. Na pozadí souboje těchto dvou mužů probíhá ale i jiné klání. Minimálně stejně zajímavé a mnohem méně přehledné. Letošní prezidentské volby v USA budou totiž první, jež budou ovlivněny rozhodnutím Nejvyššího Soudu USA ve věci „Citizens United". Rozhodnutím, které umožnilo téměř neomezenou kumulaci příspěvků jednotlivců i organizací do tzv. politických akčních výborů (political action committee, PAC). Ty pak mohou vybrané prostředky vložit do volebního boje na podporu některého z kandidátů.
PAC je taková organizace, která aktivně provádí agitaci za (ne)zvolení politických kandidátů, uspořádání lidových hlasování či (ne)přijetí určitých právních norem, a za tímto účelem přijímá a vydává finanční prostředky. Přitom musí být zaregistrována u Federální volební komise (Federal Election Commission, FEC), a to na základě federálního zákona o předvolebním boji z roku 1971.
Na první pohled se tento aspekt volebního boje nezdá ani důležitý, ani zajímavý, ale je tomu přesně naopak. Právě tento tok peněz, který navíc není příliš průhledný, může hrát významnou roli nejen v předvolebním boji, ale i po něm. Česká republika s obdobným financováním stran či konkrétních kandidátů zkušenosti nemá, možná ale právě proto je pro nás účelné sledovat vývoj v jiných zemích a vzít si z něj ponaučení.
Tento článek si klade za cíl popsat financování volební kampaně v USA prostřednictvím nezávislých politických výborů a těles jim podobných, popsat změny, kterými tato oblast nedávno prošla, a posoudit jejich dopad a význam pro volební rok 2012.
Existence organizací, zájmových sdružení, společností či jednotlivců, kteří podporují politiky, ať již finančně či personálně, aniž by se chtěli či mohli stát sami volenými zástupci lidu, je zjevně nedílnou součástí demokratické společnosti. I v USA má dlouhou tradici existence tzv. PACů. Celou éru a rozvoj PACů můžeme ve zkratce rozdělit na období před Citizens United a po něm.
První novodobý PAC byl zformován v roce 1944 k podpoře znovuzvolení tehdejšího prezidenta F. D. Roosevelta Kongresem průmyslových organizací (Congress of Industrial Organizations, CIO). CIO byl a dodnes je odborovou centrálou pracovníků v průmyslu, ovšem tehdejší zákonodárství USA odborům zakazovalo přímou podporu jednotlivým kandidátům a jednotlivcům umožňovalo dary pouze do určité výše. Z tohoto důvodu se CIO rozhodl vyzvat své členy, aby posílali příspěvky na financování prezidentské kampaně FDR, jak se F. D. Rooseveltovi říkalo, zvláštnímu výboru, který jich pak měl v tomto smyslu užít k podpoře znovuzvolení tehdejšího prezidenta. Tato myšlenka se stala natolik úspěšnou, že již o dva roky později byly odborářské PACy aktivní i při volbách do Kongresu.
Od šedesátých let minulého století se formování PACů ujaly i jiné organizace než odbory - svazy zaměstnavatelů, zájmová sdružení či občanské iniciativy - zčásti v reakci na činnost odborů, zčásti zcela nezávisle. V 80. letech pak přispěchali se svou iniciativou i samotní vrcholní politici, kteří zakládali své vlastní tzv. vedoucí PACy (viz níže). Od té doby, alespoň soudě dle údajů FEC, PACů neustále přibývá a plyne přes ně stále více finančních prostředků. Nikdy to však nebylo více než právě letos.
Druhy PACů
V zásadě můžeme rozlišit 5 druhů PACů - 2 základní a 3 doplňkové.
Oddělené odloučené fondy (Separate Segregated Funds, SSF, popř. Connected PACs, tj. Propojené PACy) a Nepropojené politické akční výbory (Non-connected PACs, NPAC)
Byť se to možná ze samotného pojmenování, které je především v překladu trochu zavádějící a těžkopádné, nezdá, je mezi těmito druhy PACů zásadní rozdíl. SSF totiž jsou jaksi „přidruženy" k zakládající organizaci, ať již to jsou odbory, zaměstnavatelské svazy či jakékoliv jiné sdružení, které jim pak může financovat administrativní zázemí a organizační chod z vlastních prostředků, aniž by tyto prostředky byly vykazovány jako příspěvky do SSF. Tato výhoda financování skrze zakládající organizaci má ovšem omezení v tom, že SSF smí vybírat příspěvky pouze od omezeného počtu subjektů. Většinou se jedná o členy zakládající organizace, ať již jde o individuální odboráře, zakládající svazy či svazy jejich členů/akcionářů. Pouze dvakrát ročně mohou přijmout finanční příspěvky odjinud, navíc pouze od omezeného počtu přispěvatelů.
NPAC naopak funguje de facto sám. Není propojen s žádným zakládajícím subjektem, který by jej sponzoroval, a jeho financování není možné jinak než z dobrovolných příspěvků „zvnější". Na rozdíl od SSF však přispěvatelé do NPACu nejsou skupinou téměř nikterak početně omezenou. Rozdíl je také v tom, které výdaje musí SSF a NPACy prokazovat FEC. SSF tak například nemusí prokazovat náklady, které na jeho činnost platí zakládající organizace, zatímco NPACy, vzhledem k tomu, že takovouto zakládající společnost nemají, musí vykazovat veškeré výdaje včetně administrativních. Název SSF dále musí odkazovat k názvu zakládající organizace, což názvy NPACů přirozeně nemusí. Odlišná je také lhůta pro nahlášení založeného SSF či NPACu: zatímco SSF musí být FEC nahlášen do 10 dnů od založení, NPAC musí být nahlášen do 10 dní poté, co přijal určitý obnos finančních prostředků.
Vedoucí PACy (Leadership PACs, LPAC)
LPACy jsou zajímavým poddruhem nepropojených PACů. Zatímco většina z ostatních PACů je spojena s organizací či ideovou základnou, LPACy jsou jiné. Jsou to NPACy spojené s konkrétním kandidátem a jím založené, ovšem nikoliv za účelem sponzorování jeho vlastních aktivit. (to by ani nebylo možné vzhledem k omezením, o kterých bude dále řeč). Místo toho prostřednictvím LPACů politici z vyšších postů podporují své stranické kolegy či strany v jejich volebním boji a propagují aktivity jiných.
Tento druh PACů se plně rozvinul na přelomu století a byl dle údajů FEC nejrychleji rostoucím segmentem celého spektra PACů. Pokud se podíváme na důvody, proč tomu tak je, je jejich vysledování poměrně jednoduché. V USA smí politické strany vynakládat na volební boj pouze omezené finanční prostředky; i příjem peněz mají podstatně omezen. Jak již bylo naznačeno výše, PACy měly od počátku tu výhodu, že nebyly výší svých výdajů nikterak limitovány - co obdržely, mohly i využít. LPACy tak mohly obejít omezení daná politickým stranám.
LPACy v sobě tedy spojují výhody PACu s jakýmsi vedlejším efektem pro svého představitele/zřizovatele, neboť je to on, kdo určuje jejich využití; nejenže prospívá kampaním svých spolustraníků, ale samozřejmě i své domovské straně, a utvrzuje tak vlastní postavení navenek i dovnitř. LPACy jsou využívány především na federální úrovni, a byť je jistý rozdíl mezi LPACem užitým expressis verbis pouze na podporu jednotlivých, předem určených kandidátů a LPACy k neadresné, plošné podpoře všech kandidátů, mají shodné to, že obdobně jako nepropojené PACy mohou LPACy získávat podporu u široké veřejnosti a příspěvky nemusí být nutně finančního rázu (resp. formou příspěvků; v úvahu přichází i půjčky, poskytování služeb či materiálu ap.).
LPACy jsou (resp. do boomu SuperPACů, o kterých ještě bude řeč, rozhodně byly) z mnoha důvodů nejkontroverznějším, ale také nejrychleji rostoucím poddruhem PACů. Důvod první, pro který se LPACy staly mezi čelnými představiteli obou nejsilnějších stran v USA tak populárními, byl zjevný na první pohled - byly a jsou propojeny přímo s určitým jedincem, kterému finanční síla jeho vlastní organizace dodává váhu ve vnitrostranickém boji. Druhý důvod již tak zjevný není. LPACy v zásadě nesmějí být použity ve prospěch svého zřizovatele; nesmí tedy podporovat volební kampaň politika, který stojí v jeho čele. Toto pravidlo navozuje dojem, že LPAC je oddělen od politického života svého zakladatele, ale v praxi je tomu často naopak. Pokud pomineme možnost recipročních zásahů LPACů mezi sebou navzájem, i pravidlo o oddělenosti LPACu a jeho zřizovatele je pouze relativní. Z finančních prostředků LPACu totiž nemůže být financována kampaň, ale může svého zřizovatele podporovat nepřímo - úhradou cestovních nákladů, konzultací, sociologických průzkumů, přednáškových turné ap. Skandálů kolem zneužívání LPACů vypuklo již několik a nevyhnuly se ani některým z hlavních představitelů obou nejsilnějších politických stran, ve většině případů však postihy za jejich zneužití nebyly příliš vysoké.
Zahraniční PACy (Foreign-connected PAC, FPAC)
Dalším poddruhem PACů jsou tzv. FPACy. Přestože se na tomto označení (vyčlenění zvláštní skupiny) literatura neshoduje, pro účely tohoto shrnutí je lze považovat za samostatný poddruh propojených PACů.
Zlatým pravidlem jakéhokoliv sdružování a financování prostřednictvím PACů je pravidlo amerických zdrojů, tj. že zdrojem financování mohou být pouze příspěvky od Američanů (fyzických i právnických osob). FPACy jsou však jistou výjimkou z toho pravidla - a zadními vrátky pro „mezinárodní financování" politické kampaně v USA. FPACy totiž zakládají společnosti, které nejsou americké, ale mají na území USA své dceřiné společnosti či zastoupení. Zahraniční společnosti od svých amerických zaměstnanců či partnerů mohou vybírat příspěvky a ty poté využít v (ne)prospěch konkrétních politických kandidátů. Zásada amerických zdrojů je tak na první pohled dodržena, neboť přímé příspěvky skutečně pocházejí pouze od občanů USA či držitelů zelených karet, ovšem stejně jako ostatní PACy i FPACy musí zveřejňovat pouze přímé přispěvatele. Což v konečném důsledku znamená, že původ finančních prostředků a jejich tok od prvotního až k přímému přispěvateli nemusí být vždy zřejmý.
Zajímavostí FPACů je to, že zatímco v začátcích byly využívány především ve prospěch kandidátů republikánů, nyní se celkové skóre vyrovnává. Pro celkový přehled existuje několik webových stránek, které výši příspěvků jednotlivých FPACů a jejich zdroje sledují. Nejaktivněji si na tomto poli pochopitelně počínají finančně nejsilnější společnosti, především z Evropy, např. BAE Systems či Anheuser-Busch.
Super PACy (Super PACs, SPAC)
Zřejmě všechna nedávná americká prezidentská volební klání si prošla fází, ve které se řešila jejich nákladnost. To letošní je výjimečné tím, že o jeho financování se začalo hovořit doslova roky předtím, než skutečně začalo. Hlavním důvodem zjitřené debaty jsou především tzv. SuperPACy (pojem poprvé použila Eliza Newlin Carney, oficiálně se jmenují Independent Expenditure-only Committees, tedy nezávislé výbory určené pouze pro financování kampaně). SPACy jsou vlastně podruhem PACů, kterým je umožněno vybírat a utrácet neomezené množství finančních prostředků na politické kampaně, přičemž některé neziskové organizace, které jim přispějí, nemusejí dále odtajňovat zdroje těchto příspěvků. IRS (americký orgán daňové správy) rozlišuje v zásadě tři druhy neziskových organizací, které vyjmenovává v § 501 (c) zákona o daních a daňových výjimkách. A jsou to právě neziskové organizace, které spadají mimo jiné pod ustanovení § 501 (c) (4), které nemusejí dále uvádět své přispěvatele (formálně se jedná o neziskové organizace především typu občanských sdružení, jež vybrané příspěvky musí věnovat výhradně na podporu sociálně slabších vrstev).
Do SPACu tedy mohou být neomezeně (co do výše či původu) vkládány finanční prostředky a ty pak volně použity k financování kampaně v (ne)prospěch jednotlivce či společenského tématu. Jejich prakticky jediným omezením je nedovolená přímá podpora kandidátovi, za nímž stojí (ve formě přímé dotace) nebo koordinace aktivit SPACu s podporovaným kandidátem či jeho volebním týmem (proto, aby se tomuto pravidlu „obrousily hrany" se jednateli SPACů začasté stávají lidé, kteří dříve pro podporovaného kandidáta pracovali). Příspěvky do SPACů mohou být anonymní - příspěvek je buď „filtrován" přes neziskovou organizaci, které SPACy za tímto účelem zakládají, nebo může být předán prostřednictvím obdoby naší společnosti s ručením omezeným -, přičemž SPACy si mohou vybrat, zda své přispěvatele, u kterých je to povinné, budou nahlašovat měsíčně či čtvrtletně (a v některých případech v ještě delších intervalech), tedy zda jejich jména zůstanou anonymní ještě dlouho poté, co jejich příspěvky byly dávno využity.
Soudní spory
Existence SPACů byla v zásadě umožněna rozhodnutím Nejvyššího soudu USA ve sporu mezi neziskovou organizací Citizens United a FEC (Citizens United v. Federal Election Commission, 558 U.S. 50 /2010/) a rozhodnutím Odvolacího soudu Washingtonu D.C. ve věci Speechnow.org v. FEC. V prvním sporu šlo o to, že FEC zakázal aktivitu společnosti Citizens United, která spočívala ve vysílání snímku Hillary: The Movie, jenž kritizoval někdejší senátorku Hillary Clintonovou, a to poukazem na to, že nebyla dodržena lhůta 60 dní klidu před volbami pro takové aktivity, jak je vymezeno §203 zákona McCain-Feingold Act z roku 2002. (Produkce filmu přitom souvisela s uvedením snímku Michaela Moora Fahrenheit 9/11, který jako politickou agitaci v předchozích volbách napadla právě organizace Citizens United a neúspěšně se na FEC dožadovala jeho stažení.)
Mezi členy kolegia Nejvyššího soudu USA se utvořila majorita (5-4) ve prospěch organizace Citizens United a původní rozhodnutí mělo konstatovat pouze to, že snímek Hillary: The Movie a jeho distribuce zákon neporušily. Konečné rozhodnutí šlo ale nad rámec uvedeného prostého konstatování, neboť se postavilo nejen proti omezení svobodně vyjadřovat svůj názor, ale i proti omezení svobody slova právnických osob. Napříště tedy tyto společnosti nesmějí být omezovány, chtějí-li podpořit politickou vizi některého z kandidátů či vyslovit své politické přesvědčení. Nejvyšší soud USA ve svém rozhodnutí také prohlásil, že neexistuje případná korupční spojitost mezi aktivitami těchto korporátních organizací a politickou reprezentací země, tj. že při oddělení přímého styku je možnost quid pro quo akcí a reakcí vyloučena.
Rozhodnutí Odvolacího soudu Washingtonu D.C. (ve věci Speechnow.org v. FEC) pak pokračovalo ve směru vytyčeném rozhodnutím předchozím. Nezisková organizace Speechnow.org se dovolávala toho, že je protiústavní, když je jí coby nezávislé organizaci zakazováno získávat neomezené prostředky a ty pak využívat při svobodném vyjadřování svého názoru. Navíc odkazovala na protiústavnost toho, že musí odhalovat každého přispěvatele, který jí přispěje, neboť - jak bylo potvrzeno i rozhodnutím ve věci Citizens United - zde nevzniká prostor pro korupci, a tudíž ani důvod znát jednotlivé přispěvatele. Odvolací soud ve svém rozhodnutí uznal, že neexistuje žádný protikorupční vládní zájem limitovat příspěvky nezávislé organizaci, a že tudíž limity omezující příjem takových příspěvků porušují první dodatek ústavy USA, který zaručuje všem právo na svobodný názor, a to nejen Speechnow.org jako takové, ale i jejích jednotlivých přispěvatelů. Odvolací soud však neuznal argumentaci Speechnow.org ve věci absolutní anonymity přispěvatelů a vyhodnotil dosavadní pravidla pro zveřejňování přispěvatelů do všech druhů PACů za ústavní.
Obě uvedená rozhodnutí tedy stanovují, že pokud se nějaká organizace zaregistruje obdobně jako jakýkoliv jiný PAC, může přijímat prakticky neomezené množství prostředků, zčásti i od anonymních dárců, a může je též bez omezení vynakládat na své aktivity, pokud nebudou navázány na činnost kandidáta, kterého SPAC podporuje.
Důsledky
Důsledky existence SPACů pocítíme především v závěru letošního roku při prezidentské volbě, kdy bude jejich aktivita nejvíce vidět. Už teď je ale jasné, že jejich existence má zásadní vliv na celou volební kampaň. Dosavadní prezident Obama bude téměř jistě prvním prezidentem v novodobé historii USA, který pro své znovuzvolení bude mít „k dispozici" (nesmíme zapomínat na striktní oddělení SPACů a kandidátů) celkově méně finančních prostředků než jeho konkurent. Nová pravidla volebních kampaní se ostatně projevila již v průběhu primárních voleb Grand Old Party - každý z kandidátů byl zaštítěn různě silným SPACem, který vlastní aktivitou přispíval k jeho podpoře. Mitta Romneyho podporoval nejsilnější z nich - Restore Our Future. A SPAC podporující Newta Gingriche Winning Our Future byl údajně dokonce finančně silnější než Priorities USA Action podporující Baracka Obamu (v červnu se totéž podařilo i SuperPACu podporujícímu Mitta Romneyho; dokázal nasbírat více než třikrát tolik přípěvků než jeho Obamův konkurent).
Samozřejmě, že není možné na základě těchto odhadů detailně vyhodnocovat prostředky, kterými oba kandidáti disponují. Nezapomínejme také, že Barack Obama své příznivce vyzývá, aby podpořili jeho kampaň přímo, nikoliv prostřednictvím SuperPACů. Pravda je ovšem ta, že finanční síla bude tentokrát zřejmě na straně republikánů. Žádný z kandidátů volby neprohraje kvůli nedostatku peněz - sám Obama při předchozích volbách nastavil rekord ve vybírání a utrácení prostředků na svou kampaň -, přesto jde dosavadnímu prezidentovi o to, aby udržel rozdíl mezi finančními prostředky na kampaň na přijatelné úrovni. Aby jej deficit příliš nehandicapoval.
Zajímavá je také struktura přispěvatelů do jednotlivých SPACů. Jejich přispěvateli totiž ze značné části nejsou společnosti, podniky či (v mezích možností) nadnárodní subjekty, ale jednotlivci, kteří chtějí svým příspěvkem konkrétně pomoci kandidátovi, jenž nejlépe zastupuje jejich životní postoj a ideály. Například majitel několika kasin a podnikatel Sheldon Adelson vydal na podporu republikánských kandidátů již přes 30 milionů dolarů. Celkově se pak odhaduje, že více než 85 % příspěvků do SPACů vyšších než 500 000 dolarů pochází od jednotlivců.
Závěr
Kdo letošní prezidentské volby v USA vyhraje, bude jasné až za pár měsíců. Už teď lze ale konstatovat, že způsob jejich financování se nenávratně změnil. Z výkazů FEC je jasné, že náklady na předvolební kampaně neustále rostou. Nynější prezident Obama nasbíral pro svůj minulý volební boj podle odhadů rekordních 747 800 000 dolarů. Většinu těchto příspěvků tvořily příspěvky ve výši 200 dolarů a nižší. Dle FEC tvořila tato skupina přes 50 % celkových příjmů.
Ve „vlastních zdrojích" obou kandidátů zřejmě letos tak výrazný rozdíl jako v minulém volebním cyklu nebude, o to větší důraz ale bude kladen na financování mimo tyto zdroje, tedy formou SuperPACků. Dle některých odhadů, a v tuto chvíli skutečně nemáme k dispozici více, se ve všech SuperPACích dohromady již v současné chvíli nakumulovalo zhruba stejné množství peněz, jimiž v předcházejících volbách disponoval neúspěšný kandidát Republikánské strany senátor John McCain.
Fakt, že se financování volebních kampaní změnilo, naznačily již některé výsledky (a průběh) státních voleb. Nejčastěji se tento posun demonstruje na výsledcích opakovaných voleb na post guvernéra státu Wisconsin. Tamní guvernér Scott Walker, podporovaný konzervativním hnutím Tea Party, svým plánem na škrty ve státním rozpočtu a omezením některých pracovněprávních práv státních zaměstnanců vyvolal reakci odborových hnutí, jež iniciovala petici, kterou podepsalo více než 900 000 obyvatel státu Wisconsin a na jejímž základě došlo k vyvolání tzv. recall elections. Na toto obnovené volební klání se vydalo zdaleka nejvíce peněz v historii státu, zhruba dvojnásobek oproti předchozí volební kampani, a mezi kandidáty se projevil propastný rozdíl ve „vlastních finančních zdrojích". Obhajující guvernér měl k dispozici odhadem 30,5 milionů dolarů oproti 4 milionům vyzyvatele, demokrata Toma Barretta (odbory na podporu svého kandidáta vydaly odhadovaných 20 milionů dolarů, přesto byl demokrat „podfinancován"). Dvě třetiny příspěvků na volební kampaň republikánů navíc přišly ze zdrojů mimo stát Wisconsin, což z ní udělalo jakousi „laboratoř" pro celostátní volby.
Přes všechny otázky, které volební klání ve Wisconsinu vyvolalo (jak by volby dopadly bez vlivu peněz s původem mimo tento stát, jak by financování vypadalo bez rozsudku Citizens United ap.), zůstává jasným výsledkem to, že guvernér Scott Walker je jediným z dosavadních tří guvernérů, jemuž se v obnovených volbách podařilo svůj post obhájit. (Prvním neobhájivším byl guvernér Lynn J. Frazier ze Severní Dakoty v roce 1921, druhé obnovené volby proběhly v Kalifornii v roce 2003 a Graye Davise po nich v úřadě vystřídal Arnold Schwarzenegger.) Daný fakt naznačuje také to, že se změnilo i postavení odborů. Byly to ony, kdo přišel s myšlenkou PACů a podpory jednotlivých kandidátů jako první. Nyní jsou odbory jen jedním z mnoha hlasů - a díky vstupu neomezených příspěvků do této finanční hry zdaleka ne hlasem nejsilnějším.
Autor působí jako právník/compliance specialista ve veřejném sektoru a dlouhodobě se věnuje právu EU, mezinárodnímu právu a ústavnímu právu.
Rubrika: Analýzy a studie | Témata: Barack Obama, volby, prezidentské volby, Spojené státy americké, korupce, Mitt Romney