Úvodní stránka  »  Články

Rozpory v energetických vztazích EU – Rusko

Lukáš Tichý | 8. 12. 2010
Poslat do Kindlu

Rubrika: Analýzy a studie  |  Témata: Evropská unie, Rusko, energetika

V souvislosti s pořádáním jubilejní konference, která se uskutečnila v Bruselu 22. listopadu 2010 u příležitosti desátého výročí energetického dialogu Rusko - EU, se začali političtí činitelé z Ruska a Evropské unie předhánět v projevech hodnotících dosavadní vývoj energetických vztahů. Deset let nabízí poměrně slušné časové období pro bilancování úspěchů a neúspěchů a hledání příčin rozporů. Obecně lze za hlavní faktory, které negativně brání efektivní kooperaci, definovat rozdílnou míru interdependence v energetických vztazích mezi EU a Ruskem; odlišné ideové vnímání energetické politiky a stanovení jejích cílů ze strany EU a Ruska; rozdílnou logiku přístupu EU a Ruska ke spolupráci.

Energetický dialog EU - Rusko

Bylo by chybou tvrdit, že energetická spolupráce mezi EU a Ruskem byla zahájena teprve v roce 2000, kdy se představitelé EU a Ruska dohodli na spuštění projektu energetického dialogu, institucionálního nástroje ke zlepšení energetických vztahů. Hydrokarbonové vztahy mají delší historický vývoj. Na konci 50. let minulého století byly vybudovány první produktovody vedoucí ze Sovětského svazu do středoevropských a východoevropských zemí RVHP. V průběhu 60. let pak začal SSSR posílat dodávky nerostných surovin na základě dlouhodobých kontraktů také do zemí západní Evropy.

Jak poukazuje Petra Kuchyňková z Masarykovy univerzity, intenzivní energetický dialog mezi EU a Ruskem probíhal již od počátku 90. let. Do podpisu Dohody o partnerství a spolupráci (PCA) v roce 1997, resp. do konání petrohradského summitu EU - Rusko v roce 2003, který vymezil směřování ke strategickému partnerství na základě „čtyř společných prostorů", se rozhovory mezi EU a Ruskem omezovaly z větší části pouze na oblast energetického dialogu. Až postupem času narůstala důležitost i jiných dimenzí, především politicko-bezpečnostní.

Klíčový význam měla schůzka předsedy Komise Romana Prodiho s místopředsedou ruské vlády Viktorem Christěnkem v září 2000, na níž bylo zahájení dialogu dohodnuto. Samotný projekt energetického dialogu mezi EU a Ruskem byl zahájen na základě článku 65 PCA během summitu EU - Rusko, který se konal 30. října 2000 v Paříži.

Společná deklarace identifikovala mezi hlavní oblasti komplementárního zájmu například: zajištění spolehlivých energetických dodávek; budování energetické infrastruktury; spolupráci v oblasti energetické účinnosti; podporu evropských investičních možností na ruském trhu; implementaci evropských právních předpisů v oblasti energie v Ruské federaci atd.

Energetický dialog je v současnosti strukturován do tří tematických skupin. Velkého úspěchu dosáhlo jednání EU a Ruska v rámci skupiny pro energetickou účinnost, která se zabývá především otázkami úspor v oblasti nakládání s energetickými zdroji, obnovitelnými zdroji energií a legislativním vývojem v těchto oblastech. Důležitou otázkou energetického dialogu EU - Rusko se postupem času stal také Kjótský protokol, který Rusko ratifikovalo v roce 2005. EU vyjadřovala podporu členství Ruské federace ve Světové obchodní organizaci právě výměnou za ratifikaci Kjótského protokolu.

Značný pokrok byl dosažen také ve skupině pro energetické strategie, prognózy a scénáře. Evropská unie a Ruská federace se zde dohodly na vzájemně přijatelné změně v otázce dlouhodobých smluv na dodávky zemního plynu. Ruská federace dostala ujištění, že 30% hranice na dodávky energetických produktů ze zahraničí je pouze doporučením, nikoliv požadavkem, jejž lze použít k omezení toků ruského zemního plynu do EU.

Pokroku se ovšem nepodařilo dosáhnout v rámci skupiny pro sledování vývoje energetických trhů, která je stále limitována rozdílnou logikou uvažování Evropské unie a Ruska o otázce ekonomické spolupráce. Obě strany v rámci této skupiny podepsaly 16. listopadu 2009 dohodu o memorandu na mechanismus včasného varování za účelem zvýšení vzájemné důvěry mezi oběma stranami, zajištění bezpečnosti a předvídatelnosti energetických trhů. V praxi to znamená povinnost Evropské unie a Ruska informovat se s předstihem o možných výpadcích dodávek ropy, zemního plynu a elektřiny, konzultovat vzniklou situaci a navrhnout společný plán řešení.

Energetická interdependence mezi EU a Ruskem

Energetický dialog mezi EU a Ruskem je založen na předpokladu vzájemné závislosti (interdependence), kdy dlouhodobým zájmem Evropské unie je dostávat stabilní a bezpečné energetické dodávky z Ruska; Rusko naopak potřebuje evropské investice a spolehlivé exportní trhy.

Relativní sílu energetické interdependence můžeme měřit pomocí takových faktorů, jako je rovnováha energetického obchodu, zásoby domácích zdrojů, možnosti diverzifikace a konkrétní spotřeba celkové energie v dané zemi (resp. poměr dané suroviny k celkové primární spotřebě). To slouží k určení interdependence ze strany spotřebitele energetických surovin. Pro určení toho, nakolik na exportu ropy a plynu závisí dodavatel, slouží následující ukazatele: podíl příjmů z exportu (ropy a plynu) na HDP, podíl příjmů z exportu energetických surovin na příjmech státního rozpočtu a podíl těchto příjmů na celkových příjmech z exportu.

Do prostoru EU je dovážena více jak polovina všech paliv. Nejzávažnější je situace u ropy, jejíž dovozní závislost je kolem 82,6 %. O něco příznivější je situace u plynu, kde import pokrývá asi 60,3 %. EU v současné době dováží z Ruska kolem 30 % ropy, která reprezentuje 28 % evropské spotřeby. 50 % plynu exportovaného z Ruska do Evropy pak představuje více jak 25 % celkové spotřeby plynu v EU.

V Rusku tvoří sektor ropy a zemního plynu přes 64 % veškerého exportu. Přes 60 % exportu ruské ropy a 90 % vývozu plynu z Ruska jde přímo na evropský trh. 75-80 % ruských příjmů z exportu je pak přímo napojeno na energetický trh EU. Přibližně 40 % ruských veřejných příjmů pochází z evropských trhů s ropou a plynem a až 60 % zisků z prodeje ropy a plynu do Evropské unie jde do ruského rozpočtu. Příjmy z exportu ropy a plynu tvořily v roce 2007 10-11 % ruského HDP. Je tedy zřejmé, že finanční závislost Ruska na evropském trhu je výrazná a tvoří podstatnou část ruského rozpočtu i podílu na exportu, nehledě na významný podíl na tvorbě HDP.

Pomocí těchto údajů lze vzájemnou závislost mezi Ruskem a EU označit jako asymetrickou v neprospěch Ruské federace. Zatímco zranitelnost EU by v důsledku zastavení importu ropy nebo zemního plynu byla relativně menší, neboť část energetické spotřeby může nahradit jinými zdroji energie (jaderná energie, obnovitelné zdroje, zkapalněný plyn) či dodavateli (zvýšený import norského či severoafrického plynu nebo dovoz saudské či libyjské ropy). Rusko by bylo zasaženo daleko více, neboť by své finanční příjmy nemělo čím nahradit. (Tento vzorec nicméně platí zejména pro „staré" členské státy EU.)

Rusko navíc v současnosti - ale ani v krátkodobém či střednědobém časovém horizontu - nedisponuje plnohodnotnou alternativou, jde-li o přesměrování dodávek zemního plynu. Martin Laryš z brněnské Masarykovy univerzity pak upozorňuje, že různý stupeň interdependence zůstává jednou z hlavních sporných otázek současných energetických vztahů mezi EU a Ruskem, přičemž hluboce zakořeněný problém vychází z rozdílných názorů na spolupráci. Zatímco Evropská unie se vzájemné závislosti nebojí, Ruská federace nechce být závislá na nikom a na ničem. Preferuje asymetrickou závislost - zatímco ostatní by na Rusku měli být závislí, Ruská federace by měla být nezávislá. Toto je hlavní racionální úvaha stojící za energetickou politikou: Ruská federace ji vnímá jako hru s nulovým součtem.

Přístup Ruska k energetické politice

Tato představa se následně promítá i do přístupu Ruska k energetické politice. Základním cílem ruské energetické politiky je zajištění národní bezpečnosti; Rusko použije svou energetickou politiku k odvrácení jakýchkoliv hrozeb včetně možného rizika nechat se vydírat spotřebitelskými státy. Energetická politika a bezpečnost jsou v kruhu vládnoucí elity diskutovány nejen v rovině ekonomické, ale jsou vnímány také jako základní aspekt národní bezpečnosti Ruska, neboť příjmy z vývozu nerostných surovin tvoří hlavní stimul jak pro rozvoj ruské ekonomiky, tak i celého státu. Ruská energetická politika je v současné době řízena dvěma do značné míry vzájemně si odporujícími faktory.

Na jednu stranu v energetické politice Ruska hraje důležitou roli ekonomický faktor, který se projevuje ve snaze maximalizovat příjmy z prodeje zemního plynu a ropy. Evropská unie je hlavním obchodním partnerem Ruska a evropský energetický trh představuje nejdůležitější ekonomický prostor pro odbyt ruských nerostných surovin. Jeden z hlavních nástrojů ruské energetické politiky v tomto ohledu představuje plynárenský monopol Gazprom, který prakticky jinam než do Evropy plyn nevyváží, ačkoliv podíl ruského plynu na spotřebě EU postupně klesá.

Energetickou i ekonomickou prioritou Ruské federace je proto ve vztahu k členským zemím Evropské unie rozvoj dlouhodobého energetického partnerství. Ruská federace v prvé řadě deklaruje snahu být stabilním a spolehlivým energetickým dodavatelem pro Evropu. To znamená dodávat dostatečné, nepřerušované a předvídatelné množství energetických zdrojů hlavním partnerům za nejlepší možnou, vzájemně výhodnou cenu a nízké tranzitní náklady.

Na druhou stranu je energetika silně politizována a získává bezpečnostní a strategický význam. Podle energetické strategie Ruské federace do roku 2030, která byla zveřejněna v srpnu 2009, je hlavním cílem ruské energetické politiky co nejefektivnější využití přírodních zdrojů a potenciálu energetického sektoru pro dlouhodobě udržitelný růst domácí ekonomiky, zlepšení životní úrovně ruských občanů a posílení ruské pozice v zahraničí. Energetika je zcela otevřeně vnímána jako nástroj obnovy moci a prostředek obrany suverenity, což předpokládá jednání, jež je neslučitelné s představami Evropské unie.

Ruská diskuse o možnosti masivního využívání energetiky k prosazení politických cílů v zahraničí vznikla v souvislosti se zvyšujícími se státními intervencemi do energetického sektoru v letech 2003-2004. Konzervativní část ruské akademické komunity začala poprvé uvažovat o energetice jako o klíčovém faktoru ruské zahraniční politiky v letech 2001-2002, kdy bylo jasné, že světové ceny ropy a zemního plynu porostou a budou se udržovat na vysoké úrovni.

Důkazem ruského užívání nerostného bohatství jako zahraničněpolitického nástroje byly zejména spory Ruska s Ukrajinou o ceny plynu v letech 2006 a 2009 nebo energetická krize mezi Ruskem a Běloruskem v roce 2007, které bezprostředně ohrozily energetickou bezpečnost EU. Stejně tak Rusko využilo nerostného bohatství v posledních několika letech vůči Lotyšsku, Gruzii, Moldavsku a dalším zemím bývalého Sovětského svazu.

Rusko využívá energetických komodit jako politického nástroje k posílení své pozice s cílem stát se jedním z pólů dnešního mezinárodního systému. Ruská federace usiluje o multipolaritu a rovnost s ostatními důležitými subjekty mezinárodních vztahů, jako jsou USA, EU, Čína či Indie. Další dobrou ilustrací snahy Ruské federace využívat energie coby nástroje politického vlivu je dialog s výrobci středoasijské ropy a zemního plynu a úsilí Moskvy o kontrolu hlavních tranzitních plynovodů a ropovodů.

Zároveň, jak vyplývá ze strategických koncepcí pro oblast energetiky do roku 2020 a 2030, je dlouhodobým zájem Ruska snížit tranzitní závislost na Ukrajině a Bělorusku vybudováním několika nových plynovodů (Nord Stream, jehož výstavba byla zahájena začátkem dubna 2010, a South Stream); diverzifikovat export ruské ropy a zemního plynu na více „velkých" klientů, zejména ve východní Asii a na Dálném východě (Eastern Gas Program); snížit vlastní závislost na odbytu na evropských trzích.

K dosažení těchto cílů hodlá Rusko postavit závod na zkapalňování zemního plynu (LNG) (Sachalin II) ve snaze najít nové odběratele v USA, Číně, Japonsku a Jižní Koreji; vybudovat několik nových přepravních tras (například systém přepravy zemního plynu Sachalin - Chabarovsk - Vladivostok nebo plynovod do Číny); dokončit výstavbu ropovodu Východní Sibiř - Tichý Oceán (VSTO).

Cíle energetické politiky EU

Členské státy EU z uvedených důvodů nahlížejí na ruskou energetickou politiku se směsicí nedůvěry a souhlasu. Postoje jednotlivých zemí jsou velice rozdílné, což Rusku a jeho politice vyhovuje, neboť Evropská unie není schopna zaujmout jednotné stanovisko a realizovat koherentní energetickou politiku. Některé evropské země mají strach, že se EU stane vysoce závislou na ruských dodávkách, a tím se ocitne pod energetickou nadvládou Ruska. Evropská unie také řeší důvěryhodnost Ruska, zejména v důsledku energetických krizí, které znamenaly přerušení nasmlouvaného množství ropy nebo plynu do zemí EU.

Evropská unie ve snaze o zvýšení energetické bezpečnosti členských států prosazuje v souladu s cíli současné energetické politiky řadu opatření. Podle iniciativy Evropské komise s názvem „Druhý strategický přezkum energetické bezpečnosti a solidární akční plán" z 13. listopadu 2008 přispěje důkladnější zaměření se na energetiku v mezinárodních vztazích Evropské unie s dodavatelskými, tranzitními i spotřebitelskými zeměmi k dosažení cílů energetické politiky Evropské unie a rovněž ke zvýšení vlivu Evropské unie na mezinárodní scéně v oblasti energetiky. Zároveň byla vyjádřena potřeba stabilního a transparentního právního a regulačního rámce, které jsou nezbytným předpokladem pro efektivní energetickou politiku členských států.

Energetická bezpečnost v podobě zajištění stabilních dodávek energie - a současně možnost poskytnout spotřebitelům nakupovat elektrickou energii, plyn či pohonné hmoty za dostupné ceny, to vše při respektování ochrany životního prostředí - představuje v současnosti jednu z hlavních priorit EU. K energetické bezpečnosti EU by měly přispět mj. energetická účinnost, dokončení liberalizace vnitřního trhu s energiemi, intenzivní rozvoj LNG infrastruktury a diverzifikace tras a budování nových transportních cest a produktovodů.

Podle vize Evropské komise pouze liberalizace trhu s energiemi zaručuje nejúčinnější a pro spotřebitele nejvýhodnější organizaci energetického sektoru. Vytvoření transparentního, účinného a vzájemně propojeného vnitřního trhu s elektřinou a zemním plynem je nutnou podmínkou k zajištění udržitelných dodávek energie. Jeho existence představuje strategický nástroj, který vytvoří stabilní prostředí nezbytné pro investice a poskytne evropským zákazníkům možnost výběru mezi různými společnostmi dodávajícími plyn a elektřinu v dostupných cenách.

Vedle toho je dlouhodobým cílem EU diverzifikovat tranzitní cesty pro dodávky ropy a zemního plynu. Proti oficiálnímu přístupu EU k zajištění energetické bezpečnosti prostřednictvím interních i externích opatření je tento přístup zaměřen výhradně na vnější aspekty energetické politiky. To je reprezentováno silnou rétorikou o zranitelnosti EU s ohledem na potřebu zvýšit dovoz energie a výzvou ke snížení závislosti na hlavních energetických dodavatelích, zejména na Rusku. V tomto ohledu je energetická bezpečnost chápána nejen jako požadavek právního prostředí zajišťujícího rovný přístup subjektů na trh s energiemi, ale také jako jeden z cílů, který odkazuje na nutnost, aby EU strategii pro vnější vztahy v oblasti energetiky vůbec realizovala.

Diverzifikační přístup je v současné době nejvíce zaměřen na evropský projekt plynovodu Nabucco, který by měl ročně přivádět z kaspických a středoasijských nalezišť do střední Evropy 31 miliard metrů krychlových zemního plynu, aniž by procházel ruským územím. Stejně tak je v současnosti diskutován tzv. jižní koridor pro přepravu plynu, který má vytvořit síť plynovodů přivádějících plyn do Evropy z regionu Kaspického moře a Blízkého východu přes Turecko. Na druhou stranu snaha EU o diverzifikaci přepravních tras a zdrojů představuje hrozbu pro ruskou energetickou bezpečnost. V případě realizace některého z navrhovaných projektů dojde k částečnému snížení geopolitického vlivu Ruska v pro něj životně důležitých oblastech.

Rozdílná logika spolupráce EU a Ruska

Odlišné cíle energetické politiky Ruska a EU se bezprostředně promítají do vzájemné kooperace. Příkladem může být opět skupina pro sledování vývoje energetických trhů v rámci energetického dialogu, která se zabývá legislativou v oblasti trhů s energiemi, včetně procesu liberalizace. Vysvětlení pro neúspěch této skupiny existuje trojí.

Zaprvé, obě strany se liší v tom, co považují za nejlepší možnou organizaci energetiky. EU na počátku vycházela z předpokladu, že Rusko postupně sblíží své právní předpisy s těmi unijními a následně inkorporuje evropské regulační předpisy pro energetiku, zejména v otázce liberalizace trhu, včetně úplného přístupu k (ruské) tranzitní soustavě. Cílem energetické politiky EU je vytvoření liberalizovaného trhu, který bude dostupný pro všechny společnosti. Očekávání Ruska byla zcela odlišná. Moskva hledala způsob jak za pomoci energetického dialogu zvýšit své zisky z vývozu ropy a zemního plynu a zachovat si svou suverenitu a samostatnost v rozhodovacím procesu.

Druhou příčinou neúspěchu je absence rovnosti v přístupu Evropské unie a Ruska k energetickému trhu. Požadavek rovnosti je hlavním vysvětlením pro kritický postoj Ruska k Dohodě o energetické chartě (ECT). Rusko ECT vyčítá, že diktuje podmínky (například stažení státní účasti v energetických společnostech). Podle názorů řady ruských odborníků hodlá Evropská unie v rámci ECT získat přístup k ruským nalezištím ropy a plynu, což Rusko nikdy nepovolí, protože to považuje za hrozbu národní energetické bezpečnosti. Moskva proto požaduje rovnost při jednáních o novém regulačním režimu pro energii, který by měl být stejně přínosný jak pro producenty, tak pro spotřebitele.

Ruskou federaci iritují také různá legislativní opatření ze strany Evropské unie, například třetí liberalizační balíček či požadavek úplného unbundlingu, která podle jeho názoru brání rovnému přístup ruských subjektů na energetické trhy členských států, ohrožují energetickou bezpečnost a podkopávají vzájemnou spolupráci. Třetí liberalizační balík zahrnuje také mimo jiné tzv. klauzuli Gazprom, která má zabránit společnostem ze zemí mimo Evropskou unii (například státem kontrolované ruské plynárenské společnosti Gazprom) v nákupu strategických distribučních sítí bez souhlasu vlády.

Jako další příklad lze uvést nařízení Evropského parlamentu a Rady ze září 2010 zmírňující dopady případného opakování plynové krize. Nařízení má sjednotit evropský trh a zajistit stejný přístup všech spotřebitelů v Evropské unii k dodávkám zemního plynu, což pro členské státy mimo jiné znamená, že budou muset do tří let zajistit, aby bylo možné obrátit tok zemního plynu v plynovodech. Možnost přepravovat plyn v plynovodech v obou směrech v dlouhodobé perspektivě může postihnout pozici Gazpromu, neboť se fakticky objeví nové přepravní cesty.

Naopak Evropská komise kritizuje praxi dlouhodobých kontraktů na dodávky zemního plynu do zemí EU, které Gazprom podepisuje obvykle na dobu 25 let. To je v kontextu obchodních praktik evropského trhu podmínka, jež v rozporu s pravidly hospodářské soutěže. V současné době například Evropská unie prošetřuje uzavření dlouhodobé rusko-polské smlouvy na dodávky zemního plynu, která prodlužuje platnost současného kontraktu do roku 2037 a Gazpromu umožňuje do roku 2045 využívat plynovod za nižší poplatek než konkurence. Podle Evropské unie takové podmínky porušují společnou energetickou politiku, škodí zájmům spotřebitelů a snižují energetickou bezpečnost.

Zatřetí, na institucionální úrovni je nezbytné zmínit monopolní postavení Gazpromu, který brání jakýmkoliv změnám, a tím posiluje neochotu ruské vlády následovat příkladu EU v regulačním paradigmatu. Skutečnost, že stát vlastní většinu akcií v této společnosti pak znamená, že neexistuje jasné oddělení distribuční soustavy od samostatné právní entity - provozovatele distribuční soustavy zemního plynu.

V neposlední řadě lze hlavní překážku dalšího pokroku spatřovat v rozdílném politickém názoru EU a Ruska na formu spolupráce. Zatímco Evropská unie se snaží prosadit energetickou spolupráci založenou na evropském acquis communautaire, Rusko brání svou suverenitu proti jakékoliv implementaci evropského práva a využívá nerostné zdroje jako nástroje k prosazení svého vlivu ve světě. Přístup EU k energetické spolupráci navíc vychází z makroekonomické perspektivy, zatímco ruský přístup je postaven na mikroekonomické úrovni.

Autor je interním doktorandem na Metropolitní univerzitě Praha a vědeckým pracovníkem Ústavu mezinárodních vztahů.

Revue Politika 12/2010
Poslat do Kindlu

Rubrika: Analýzy a studie  |  Témata: Evropská unie, Rusko, energetika

Diskuse


nahoru