Úvodní stránka  »  Články

Jsme papežštější než papež?

Vnitrostátní mechanismy České republiky ve vztahu k tvorbě a implementaci sekundárního práva EU

Tomáš Břicháček | 23. 9. 2013
Poslat do Kindlu

1. května 2014 uplyne deset let od vstupu České republiky a dalších devíti zemí do Evropské unie. Toto výročí poskytne příležitost k hodnocení celé řady aspektů a důsledků členství a dosavadních zkušeností s ním. S ohledem na to, jak zásadní význam má v integračním procesu normotvorba unijních institucí, jednou z oblastí, které si při těchto úvahách zasluhují pozornost, je fungování vnitrostátních mechanismů, jimiž jsou orgány členského státu zapojeny do legislativního procesu EU a těch, jimiž jsou implementovány právní předpisy EU. Následující příspěvek sleduje tuto problematiku ve vztahu k České republice. V první části přináší vhled jednak do nastavení postupů projednávání legislativních návrhů EU a vytváření národních pozic k nim (s důrazem na otázku fungování demokratické kontroly ze strany parlamentu), jednak do postupů provádění přijatých předpisů, zvláště směrnic. V druhé části text shrnuje a rozebírá dosavadní zkušenosti s fungováním těchto mechanismů. Zabývá se mimo jiné podílem vlivu různých aktérů na dotčené procesy (opět s důrazem činnost parlamentu), zkoumá míru jejich aktivního, či naopak pasivního přístupu (mj. na otázce tzv. „pozlacování“ unijního práva či na sporech s unijními institucemi) a vyzdvihuje některé významné počiny českých orgánů v daném kontextu.

Nastavení vnitrostátních mechanismů

Vláda1

Klíčovou a nezastupitelnou roli v procesu vytváření pozic k legislativním návrhům EU i při případné implementaci přijatých aktů má tzv. gestor. Jím se rozumí ministerstvo či jiný orgán státní správy, který je odpovědný za administraci všeho potřebného kolem dané agendy.

Gesci k legislativnímu návrhu a následně znovu k přijatému předpisu přiděluje Úřad vlády bezprostředně po předložení návrhu, resp. po vyhlášení předpisu EU v Úředním věstníku. Vychází přitom z vnitrostátní působnosti jednotlivých ministerstev a dalších orgánů a hledá ten, který má k dané problematice nejblíže. Určený orgán může gesci v dané lhůtě odmítnout, jinak se má za to, že ji přijal. Pokud navrhovaný gestor gesci odmítne, musí spolu s odmítnutím uvést odůvodnění a navrhnout nového gestora. Úřad vlády se snaží zprostředkovat dohodu o gesci s dotčenými orgány. Pokud k dohodě nedojde, vzniklý gesční spor je předložen k řešení vládnímu Výboru pro Evropskou unii (viz níže) v případě legislativního návrhu, resp. samotné vládě v případě přijatého předpisu. Výbor, resp. vláda pak určí příslušného gestora s konečnou platností. Obdobně se postupuje v případných pozdějších sporech o změnu gesce.

V odůvodněných případech, např. spadá-li daná materie do působnosti více ministerstev či jiných orgánů státní správy, může být vedle gestora příslušnými postupy určen též spolugestor či více spolugestorů. Spolugestorský orgán se pak spolu s gestorem v dohodnutém rozsahu podílí na plnění povinností gesce v rozsahu své působnosti a je za ně spoluodpovědný. Problematika sporů o spolugesci včetně určení podílu na implementaci mezi gestorem a spolugestory je upravena obdobně jako u sporů o gesci.

Pokud jde o fázi legislativního návrhu, gestor je zodpovědný za vytvoření návrhu rámcové pozice ČR, která obsahuje základní postoj k dané inciativě a určuje cíle ČR v rámci unijního legislativního procesu. Rámcovou pozici následně schvaluje Výbor pro Evropskou unii, který je pracovním orgánem vlády pro stanovování a koordinaci pozic ČR v EU. Výbor se schází na dvou úrovních – vládní, jíž předsedá předseda vlády a kde zasedají členové vlády (popř. zastoupení náměstky) a vedoucí Úřadu vlády, a dále na pracovní, jíž předsedá státní tajemník pro evropské záležitosti a kde zasedají náměstci příslušných ministrů, kteří jsou nicméně zpravidla zastoupeni vysokými úředníky svých resortů. Většina rámcových pozic je schvalována v rámci pracovní formace výboru. Vládní formace schvaluje jen rámcové pozice, u nichž nebyla dosažena shoda na pracovní úrovni výboru, popř. v dalších specifických případech. Schválené rámcové pozice jsou zaslány oběma komorám Parlamentu ČR (viz níže).

Gestor zajišťuje účast ČR při vyjednávání legislativního návrhu v rámci Rady EU. Jádro této práce spočívá v účasti na práci příslušné expertní skupiny Rady, kam gestor vysílá své odborníky. Vyslaní experti jednají dle instrukcí přijímaných v rámci svého resortu (zpravidla na úrovni náměstka či vrchního ředitele), které musí být v souladu s výše uvedenou rámcovou pozicí. Následně gestor připravuje mandát pro ministra (či jeho zástupce) pro jednání o návrhu v samotné Radě ministrů; mandáty schvaluje (přinejmenším tichou procedurou) Výbor pro Evropskou unii.

Po přijetí předpisu EU má členský stát jedinou standardní cestu, jak se novému aktu vzepřít, a sice podat žalobu na jeho neplatnost k Soudnímu dvoru EU (čl. 263-264 SFEU). SDEU prohlásí akt za neplatný v případě nedostatku příslušnosti, pro porušení podstatných formálních náležitostí, pro porušení zakládacích smluv EU nebo jakéhokoli právního předpisu týkajícího se jejich provádění anebo pro zneužití pravomoci. V ČR přísluší pravomoc rozhodnout o podání žaloby vládě.

Gestor posoudí rozsah a způsob implementace předpisu EU. Přitom zejména zhodnotí, zda z předpisu EU vyplývají povinnosti ČR, k jejichž splnění je nutné přijmout implementační předpisy. Jestliže je to nutné, navrhne současně, které implementační předpisy je třeba přijmout. Má-li gestor pochybnosti o způsobu implementace předpisu, může nejprve požádat o konzultaci Evropskou komisi a způsob implementace s ní konzultovat.

Do plánu legislativních prací vlády na příslušný kalendářní rok je zařazena zvláštní část, která obsahuje aktuální chronologický seznam předpisů EU, jež je nutné v době časové působnosti tohoto plánu provést (spolu s transpozičními lhůtami), seznam souvisejících návrhů implementačních předpisů, termíny jejich předložení vládě a předpokládané nabytí účinnosti.

Úřad vlády provádí notifikaci právních předpisů ČR transponujících směrnice Evropské komisi. Podklady pro splnění notifikační povinnosti vypracovává a předává úřadu gestor, který odpovídá za správnost jejich obsahu. Úřad vlády provádí kontrolu správnosti. Notifikace transpozičních předpisů probíhá stejným způsobem i poté, co došlo ke změně transpozičních předpisů či jejich zrušení a nahrazení novými.

Na straně vlády je třeba uvést ještě vládního zmocněnce pro zastupování České republiky před Soudním dvorem EU. Ten zastupuje ČR v řízeních před Soudním dvorem, Tribunálem a specializovanými unijními soudy a v předsoudní fázi řízení o porušení unijního práva vedených Evropskou komisí. Pokud jde o řízení o porušení unijního práva, je třeba zdůraznit, že jejich předmětem bývají často právě spory o řádnou implementaci předpisů EU v ČR.

Kancelář vládního zmocněnce vypracovává ve spolupráci s gestory veškerá podání (včetně žalob na neplatnost unijních aktů), komunikuje s unijními soudy a Komisí, zajišťuje předávání písemností a informací a zajišťuje účast na ústních jednáních před soudy.

Parlament2

Pokud jde o fázi unijního legislativního procesu, resp. vytváření pozice ČR k jednotlivým projednávaným návrhům unijních předpisů, má Parlament dosti omezené postavení, které kontrastuje s tím, jemuž se těší, pokud jde o zapojení do formulace pozice ČR k iniciativám na využití různých zjednodušených mechanismů změny primárního práva (tj. nejrůznější passerely, postup podle čl. 48 odst. 6 SEU apod.). Bez souhlasu obou komor nemůže ČR takovou iniciativu posvětit.

V případě návrhů legislativních aktů EU nemá Parlament (až na jednu níže uvedenou výjimku) přímý vliv na utváření pozice ČR, nýbrž pouze vliv nepřímý. Vláda překládá oběma komorám rámcové pozice k unijním návrhům (viz výše). Obě komory pak mohou unijní legislativní návrhy projednat, přizvat k tomu zástupce vlády, vyžádat si od ní informace či vysvětlení a nakonec přijmout vyjádření obsahující postoj k návrhu.

Klíčovou roli při projednávání hraje v Poslanecké sněmovně Výbor pro evropské záležitosti a v Senátu Výbor Evropské unie. Ty představují jakési síto, které v zásadě rozhodne, jakými iniciativami se komora bude zabývat a jsou základní platformou pro diskusi o návrhu a pro přípravu případného vyjádření komory. V Poslanecké sněmovně může evropský výbor postoupit v odůvodněných případech věc jinému věcně příslušnému výboru. V Senátu si evropský výbor může požádat věcně příslušný výbor o stanovisko.

V Senátu přísluší přijmout vyjádření pouze plénu, které o něm jedná na návrh Výboru EU na základě jeho doporučení nebo na návrh nejméně 17 senátorů. Naproti tomu v Poslanecké sněmovně se v souladu s jednacím řádem považuje za vyjádření Sněmovny usnesení přijaté Výborem pro evropské záležitosti (popř. věcně příslušným výborem, kterému věc byla postoupena), není-li rozhodnutí některým z výjimečných postupů předáno plénu.

Platí, že s výjimkou aktů značné naléhavosti vláda nezaujme konečné stanovisko při svém jednání v Radě, dokud nebude dokončeno projednávání v Poslanecké sněmovně. V případě projednávání v Senátu obdobné omezení platí jen ve lhůtě, která podle práva Evropské unie musí uplynout mezi zpřístupněním návrhu legislativního aktu parlamentům členských států v úředních jazycích Evropské unie a jeho zařazením na předběžný pořad jednání Rady. Výsledná usnesení vláda nicméně musí toliko „zohlednit“. Závazná pro ni nejsou. Jedinou výjimkou jsou legislativní návrhy založené na čl. 352 SFEU neboli tzv. doložce flexibility.3 Platí, že bez předchozího souhlasu každé z komor nelze za Českou republiku vyslovit při hlasování v Radě souhlas s navrženým aktem, nejde-li o opatření nezbytná pro fungování vnitřního trhu. Toto opatření reaguje na rozšíření rozsahu působnosti doložky flexibility v Lisabonské smlouvě; dříve se vztahovala jen k “cílům Společenství v rámci společného trhu“.

Nástrojem v rovině politického signálu, který mohou samy vyslat ve vztahu k orgánům EU, je pro obě komory Parlamentu institut upravený v Protokolu o používání zásad subsidiarity a proporcionality. Ve lhůtě osmi týdnů ode dne postoupení návrhu legislativního aktu může každý vnitrostátní parlament nebo kterákoli komora vnitrostátního parlamentu zaslat předsedům Evropského parlamentu, Rady a Komise odůvodněné stanovisko uvádějící, proč soudí, že dotyčný návrh není v souladu se zásadou subsidiarity. Dodejme, že podle jednacích řádů může Senát rozhodnout o zaslání odůvodněného stanoviska pouze v plénu, zatímco za Poslaneckou sněmovnu může takové rozhodnutí v zásadě učinit její Výbor pro evropské záležitosti obdobně jako v případě jiných stanovisek k unijním návrhům (viz výše).

Pokud jde o fázi následující po přijetí předpisu EU, Parlament přijde ke slovu tehdy, je-li třeba k implementaci přijmout zákon. V méně významných případech, kdy postačí přijetí vládního nařízení, ministerské vyhlášky či jiného podzákonného předpisu (nebo nelegislativní opatření), Parlament přímo zapojen není.

Návrhy transpozičních zákonů jsou projednávány jako každé jiné legislativní návrhy. Jednací řády komor zde s drobnou výjimkou neobsahují žádná odchylná pravidla. Uvedenou výjimkou je institut předběžné konzultace Výboru pro evropské záležitosti Poslanecké sněmovny. Podle legislativních pravidel vlády4 jsou návrhy zákonů transponujících směrnice zasílány výboru pro evropské záležitosti jednotlivými gestory ještě před tím, než jsou projednávány vládou a následně Parlamentem ČR. O výsledku konzultace se pořídí záznam, který zpravidla obsahuje závěrečná doporučení výboru. Vyjádří-li předseda výboru stanovisko, že výbor na konzultaci v daném konkrétním případě netrvá, pořídí o tom zástupce předkladatele s předsedou výboru rovněž záznam. Uvedené záznamy jsou součástí materiálu, v němž je předkládán návrh zákona vládě.

Po přijetí unijního právního předpisu má Parlament, resp. obě komory, jedinou standardní institucionalizovanou cestu, jak se danému předpisu vzepřít, a to je podání žaloby k Soudnímu dvoru EU pro porušení zásady subsidiarity. Podle Protokolu o používání zásad subsidiarity a proporcionality platí, že SDEU má pravomoc rozhodovat o žalobách týkajících se porušení zásady subsidiarity některým legislativním aktem, které členský stát předal v souladu se svým právním řádem jménem svého vnitrostátního parlamentu či některé jeho komory. V ČR je pravomoc podat takovou žalobu svěřena samostatně každé z obou komor Parlamentu. Poslanecká sněmovna se takto může usnést v plénu většinou přítomných poslanců, a to na návrh svého Výboru pro evropské záležitosti nebo skupiny nejméně 41 poslanců. Senát se takto může usnést rovněž v plénu většinou přítomných senátorů, a to na návrh pověřeného výboru nebo skupiny nejméně 17 senátorů.

Prezident republiky

Prezident republiky může do procesu implementace zasáhnout v případě zákonů. Je-li přijat transpoziční předpis v podobě zákona, prezident může uplatnit své právo suspenzivního veta stejně jako v případě ostatních zákonů. Podle Ústavy ČR má prezident republiky právo vrátit přijatý zákon, s výjimkou zákona ústavního, s odůvodněním do patnácti dnů ode dne, kdy mu byl postoupen. O vráceném zákonu hlasuje znovu Poslanecká sněmovna. K přehlasování prezidentského veta je třeba nadpoloviční většina všech poslanců, jinak platí, že zákon nebyl přijat.5

Ústavní soud

Svou roli v rámci implementace unijních předpisů má i Ústavní soud, a to při kontrole ústavnosti transpozičních předpisů. Ústavní soud přezkoumává ústavnost všech aktů orgánů veřejné moci ČR. V principu se tedy jeho pravomoc vztahuje také na české vnitrostátní normy, které provádějí unijní právo. Ústavní soud nicméně ve své judikatuře vychází z toho, že tam, kde delegace pravomoci nedává členskému státu žádný prostor pro uvážení, pokud jde o výběr prostředků, tj. tam, kde česká právní úprava reflektuje závaznou normu práva EU, doktrína přednosti unijního práva zásadně neumožňuje Ústavnímu soudu přezkoumávat takovouto českou normu z hlediska konformity s ústavním pořádkem ČR. Jeho kompetence posuzovat ústavnost českých norem je tedy, ve stejném smyslu, omezena. Možnost přezkumu z hlediska ústavnosti Ústavní soud naopak připouští v situaci, kdy členské státy implementují normy práva EU, které ponechávají členskému státu prostor pro uvážení, pokud jde o výběr prostředků k uskutečnění cíle jimi stanoveného. Východiskem toho přístupu je, že má-li členský stát volnost ve výběru prostředků daných unijním aktem k zajištění uvedených cílů, musí vybrat ty prostředky, které jsou v souladu s jeho ústavou, a vyloučit ty, které jsou s ústavou v konfliktu.6

Ústavní soud nicméně odmítl uznat doktrínu SDEU vyžadující absolutní přednost unijního práva. Inspirován přístupem Spolkového ústavního soudu SRN konstatoval, že delegace části pravomocí vnitrostátních orgánů na orgány EU může trvat potud, pokud jsou tyto pravomoci vykonávány orgány EU způsobem slučitelným se zachováním základů státní suverenity ČR a způsobem, jenž neohrožuje samotnou podstatu materiálního právního státu. Uvedl, že zůstává vrcholným ochráncem české ústavnosti, a to i proti eventuálním excesům unijních orgánů a evropského práva. Pokud by totiž evropské orgány vykládaly nebo rozvíjely právo EU takovým způsobem, který by ohrožoval základy materiálně chápané ústavnosti a podstatné náležitosti demokratického právního státu, které jsou v souladu s Ústavou ČR chápány jako nedotknutelné (čl. 9 odst. 2 Ústavy), potom by takové právní akty nemohly být v České republice závazné. V souladu s tím hodlá český Ústavní soud přezkoumávat jako ultima ratio i to, zda se právní akty evropských orgánů drží v mezích pravomocí, které jim byly poskytnuty.7 Rámec své kontroly výkonu přenesených kompetencí orgány Evropské unie přitom vymezil třemi oblastmi: nefunkčností jejích institucí, ochranou materiálního ohniska Ústavy, a to nejen ve vztahu k právu EU, nýbrž i k jeho konkrétní aplikaci, a konečně působením jako ultima ratio, tj. oprávněním zkoumat, zda některý akt orgánů EU nevybočil z pravomocí, které ČR na Evropskou unii přenesla, přičemž za ty by bylo možné považovat zejména opuštění hodnotové identity a překročení rozsahu svěřených kompetencí. Ústavní soud předpokládá, že jeho ingerence je myslitelná zejména u aplikace evropského práva v konkrétních případech, jež mohou k Ústavnímu soudu dojít cestou individuálních ústavních stížností, souvisejících s eventuálními (výjimečnými) excesy unijních orgánů a unijního práva do základních práv a svobod.8

Dosavadní praxe

Základní fungování mechanismů

Vnitrostátní mechanismy vytváření pozic ČR k legislativním návrhům EU a mechanismy implementace unijních právních předpisů se během let usadily a čistě z technického hlediska dnes představují funkční systém.

Pro vrcholné vnitrostátní orgány představuje zapojení do těchto procesů každodenní rutinu.

Chceme-li být přesní, pak toto konstatování platí pro specializované útvary těchto orgánů, tj. různé evropské či mezinárodní odbory ministerstev a jiných úřadů a pro evropské výbory parlamentních komor. Tam se soustředí znalosti i jazyková vybavenost. Mimo tyto útvary zůstává veškeré dění kolem Unie stále něčím cizím a vzdáleným.

Dominantní roli v procesu vyjednávání i provádění předpisů sekundárního práva hraje jednoznačně moc výkonná, resp. jednotliví gestoři. Systém koordinace vytváření pozic při vládním Výboru pro Evropskou unii, který se během let výrazně zdokonalil,9 zajišťuje, že gestoři nemohou vytvářet pozici jednostranně bez ohledu na názory ostatních rezortů a že výsledná pozice bude odpovídat názoru vlády jako celku. Nejde-li o zvláště citlivé politické téma, agenda je de facto ponechána v rukou gestora (z důvodu absence ingerence ostatních rezortů), který pak sám určuje politickou linii.

Postupy, tak jak jsou nastaveny, v zásadě postačují včasnému a správnému provedení velké většiny směrnic EU. I když v minulých letech ČR patřila ke státům s vyšším transpozičním deficitem, tento problém nebyl nikdy zvláště významný. V poslední době došlo k výraznému snížení tohoto deficitu.10

Parlamentní kontrola

Souhrnně lze konstatovat, že jádro úsilí obou parlamentních komor ve vztahu k unijním iniciativám a přijatým předpisům se soustředilo do fáze vytváření pozic k návrhům. Obě komory, zvláště pak Senát, jsou poměrně aktivní, pokud jde o projednávání návrhů a přijímání vyjádření obsahujících jejich připomínky a doporučení pro vládu či unijní orgány.

V řadě případů byla přijata významnější vyjádření, která byla zaslána též unijním orgánům a parlamentům ostatních členských států v rámci meziparlamentní výměny. V tomto ohledu byl činný zejména Senát, který zaslal během let mnoho desítek vyjádření11 a svou aktivitou se aktuálně řadí na třetí místo mezi parlamentními komorami.12 Poslanecká sněmovna naopak zaslala takových vyjádření doposud jen několik a řadí se mezi méně aktivní komory.13

Pokud jde o přijatá odůvodněná stanoviska o nesouladu návrhu s principem subsidiarity, dle údajů v databázi IPEX, Poslanecká sněmovna zatím přijala (ve stanovené lhůtě) tři stanoviska a Senát jedno. Obě parlamentní komory se v tomto hodnocení shodly v případě návrhu směrnice o podmínkách vstupu a pobytu státních příslušníků třetích zemí za účelem sezónního zaměstnání, Poslanecká sněmovna takto dále posoudila kontroverzní návrh revize tabákové směrnice a návrh na zavedení kvót na zastoupení žen ve vedení velkých obchodních společností. Tato stanoviska byla v souladu s negativním postojem vlády.

Významný účinek mělo vyjádření Senátu k návrhu nařízení, kterým se zavádí posílená spolupráce v oblasti rozhodného práva ve věcech rozvodu a rozluky (tzv. nařízení Řím III). Senát se vyslovil proti účasti ČR v této (historicky první) posílené spolupráci a vláda, ač původně s návrhem souhlasila, s ohledem na postoj horní komory rozhodla o neúčasti ČR.

Ani jedna z parlamentních komor dosud nevystoupila proti návrhu aktu předloženého na základě doložky flexibility. Ani jedna z komor doposud nepodala žalobu na neplatnost unijního předpisu z důvodu porušení principu subsidiarity.

Pokud jde o transpozici přijatých směrnic, jak je autorovi známo z vlastní praxe a z diskusí s odborníky ze státní správy, Parlament je spíše méně aktivním hráčem, který v zásadě vychází z návrhů předložených vládou. To je zcela logické tam, kde směrnice neposkytuje žádný nebo téměř žádný prostor pro kreativitu vnitrostátního zákonodárce, a/nebo tam, kde se směrnice týká složitých technických věcí bez zvláštní politické citlivosti. Výjimky lze logicky očekávat tam, kde směrnice jednak ponechává prostor pro vnitrostátního zákonodárce (např. směrnice minimálně harmonizační), jednak jde o politicky citlivou problematiku.

Nejvýznamnějším příkladem aktivního přístupu Parlamentu ve fázi implementace byl patrně případ antidiskriminačního zákona, kterým mělo dojít k transpozici unijních antidiskriminačních směrnic. Vláda nejprve v roce 2006 připravila návrh jdoucí nad minimální požadavky směrnic, který mj. zahrnoval více zakázaných kritérií diskriminace, mínil zapojit do vymáhání antidiskriminační legislativy občanská sdružení a podporoval pozitivní diskriminaci v rámci podniků. Poslanecká sněmovna tento návrh zamítla. Po dlouhých diskusích byl následně o dva roky později přijat nový zákon, který již pouze přejímá požadavky unijních směrnic. Pozoruhodné je též usnesení, které při té příležitosti přijal Senát: „Senát považuje antidiskriminační zákon za nástroj implementace požadavků vyplývajících z evropského práva, za jejichž neprovedení hrozí České republice sankce. Neztotožňuje se však s charakterem normy, která umělým způsobem zasahuje do přirozeného vývoje společnosti, nerespektuje kulturní odlišnosti členských států a požadavek rovnosti ve výsledku povyšuje nad princip svobody volby. Senát žádá vládu, aby nedávala souhlas s přijetím dalších antidiskriminačních předpisů na úrovni EU.“

Hodná připomenutí je též iniciativa skupiny poslanců a senátorů, která se v roce 2004 obrátila na Ústavní soud s návrhem na zrušení novely trestního řádu a trestního zákona, kterou bylo provedeno do českého práva rámcové rozhodnutí o evropském zatýkacím rozkazu, pro údajný rozpor s ústavním pořádkem. Tento návrh u Ústavního soudu neuspěl.

Jak se Ústavní soud vzepřel Soudnímu dvoru EU

Doposud jednoznačně nejvýznamnější případ aktivního přístupu vnitrostátních orgánů ČR k unijnímu právu představuje nález Ústavního soudu ČR ve věci Holubec v. Česká správa sociálního zabezpečení z 31. ledna 2012 (Pl. ÚS 5/12). Šlo o vyvrcholení letitého sporu mezi Ústavním soudem a Nejvyšším správním soudem o dorovnávání tzv. slovenských důchodů.

Ústavní soud ve své ustálené judikatuře dlouhodobě vyžaduje, aby českým občanům pracujícím ke dni zániku Československa pro zaměstnavatele se sídlem na Slovensku, kterým by se podle příslušné česko-slovenské smlouvy měl vyplácet důchod podle slovenského režimu, český stát dorovnával případný rozdíl mezi nižší slovenskou dávkou a dávkou, na kterou by měli nárok, kdyby se na ně vztahoval český režim. Ústavní soud se přitom odvolával na ústavní princip rovnosti mezi občany ČR a základní právo na přiměřené hmotné zabezpečení ve stáří. Nejvyšší správní soud naproti tomu považoval tuto praxi za příčící se pravidlům unijního nařízení č. 1408/71, které upravuje koordinaci systémů sociálního zabezpečení ve vztahu k migrujícím osobám a za diskriminační vůči občanům ostatních členských států EU.

Spor se formou řízení o předběžné otázce z podnětu Nejvyššího správního soudu dostal k SDEU (řízení C-399/09 Landtová). Soudní dvůr tehdy shledal, že na danou situaci se nařízení č. 1408/71 skutečně vztahuje. Uvedl přitom, že nařízení nebrání vyplácení předmětného vyrovnávacího příspěvku, že však brání takovému vnitrostátnímu pravidlu, které umožňuje vyplácet vyrovnávací příspěvek k dávce ve stáří pouze českým občanům s bydlištěm na území ČR. Jinak řečeno, ČR by dle Soudního dvora musela vyplácet vyrovnávací příspěvek buď všem občanům EU, nebo nikomu.

Ústavní soud se v nálezu Holubec přístupu SDEU vzepřel. Odmítl, že by daná problematika spadala pod nařízení č. 1408/71, které se vztahuje na osoby, jež podléhají nebo podléhaly právním předpisům jednoho nebo více členských států a jež jsou státními příslušníky jednoho z členských států. Konstatoval, že dobu zaměstnání pro zaměstnavatele se sídlem na území dnešní Slovenské republiky v době existence společného československého státu nelze zpětně považovat za dobu zaměstnání v cizině. Území Slovenska do rozpadu federace nelze pro účely sociálního zabezpečení pro české státní občany považovat za území cizího státu. Z toho podle Ústavního soudu vyplývá, že vztahy sociálního zabezpečení a nároky z nich plynoucí v předmětné problematice neobsahují cizí prvek, jenž je podmínkou aplikace nařízení. Dotčená problematika podle něj není srovnatelná s posouzením nároků ze sociálního zabezpečení s ohledem na zápočet dob získaných v různých státech, nýbrž jde o důsledky rozdělení Československa a posouzení nároků občanů ČR s ohledem na rozdělení nákladů na sociální zabezpečení mezi nástupnické země.

Ústavní soud na adresu SDEU konstatoval, že neodlišit právní poměry plynoucí z rozpadu státu s jednotným systémem sociálního zabezpečení od právních poměrů plynoucích pro oblast sociálního zabezpečení z volného pohybu osob v EU znamená nerespektovat evropské dějiny, znamená srovnávat nesrovnatelné. Jestliže SDEU vztáhnul na danou situaci nařízení č. 1408/71, podle Ústavního soudu nelze než konstatovat, že zde došlo k excesu unijního orgánu, k situaci, v níž akt orgánu Evropské unie vybočil z pravomocí, které ČR na Unii přenesla, k překročení rozsahu svěřených kompetencí, k postupu ultra vires.

Ústavní soud tedy aktivizoval svou doktrínu podmíněné přednosti unijního práva, využil záchrannou brzdu. Takové doktríny typu Solange formulovaly mnohé vrcholné soudy členských států, zatím však nebyly uplatněny v praxi. Sebevědomé rozhodnutí českého Ústavního soudu je proto v prostoru EU bezprecedentní.

Role prezidenta republiky

Do procesu implementace směrnic vstoupil opakovaně předchozí prezident Václav Klaus (v úřadu v letech 2003-2013), když uplatnil svoje právo suspenzivního veta v případě několika transpozičních zákonů. Šlo o politicky citlivé případy, mj. antidiskriminační legislativu (výše uvedený antidiskriminační zákon), chemickou legislativu REACH, energetické štítky na budovy či obchodování s emisními povolenkami. Z odůvodnění těchto vet vyplývá, že prezident jimi projevil primárně svůj nesouhlas s obsahem samotných směrnic. Např. v případě zákona implementujícího REACH prezident uvedl: „Zákon ruší dosavadní – a dodávám přiměřeně fungující - právní úpravu regulující chemický průmysl a nahrazuje ji novou celoevropskou a centralistickou ,chemickou politikou‘.“14

Tato prezidentská veta, která nemohla nic změnit na závaznosti unijních směrnic a povinnosti ČR je zapracovat do svého právního řádu, byla spíše politickými gesty. Svůj význam však měla. Pomohla zviditelnit některé sporné výstupy Bruselu u širší veřejnosti a podnítit společenskou diskusi.

Míra kreativity: pozlacování směrnic

Populárním tématem z hlediska měření aktivity vnitrostátních orgánů vůči sekundárnímu právu EU je problematika tzv. „pozlacování“ směrnic (popř. jiných předpisů EU), tj. stanovování dodatečných požadavků nad jejich rámec, doprovázené případnými nepravdivými tvrzeními, že úpravu si vyžaduje unijní právo.

V českých médiích se občas objevují zprávy, že v ČR jde o hojnou praxi, přičemž toto tvrzení bývá demonstrováno na několika příkladech. Pozornější pozorovatel si nicméně všimne, že novináři uvádějí stále stejné počiny a že je lze spočítat na prstech jedné ruky (viz níže). Ve skutečnosti jde o jev mnohem složitější, a každopádně zatím nedostatečně prozkoumaný. Aktuálně probíhá výzkumný projekt „Analýza dodatečného rozšiřování obsahu směrnic při jejich transformaci do národního právního systému (tzv. gold-plating)“, který zadala vláda a který by měl tuto problematiku analyzovat, na jeho výsledky se však teprve čeká.

Bezkonkurenčně nejvýznamnějším případem, kdy vnitrostátní orgány šly nad rámec požadavků unijního práva a kdy byly důsledky nejdramatičtější, je oblast dotování obnovitelných zdrojů energie, zvláště pak fotovoltaiky. Při vstupu do EU se ČR zavázala, že podíl výroby elektrické energie z alternativních zdrojů bude do roku 2020 činit nejméně 13,5 %. S poukazem na tento závazek nastavila ČR natolik štědré podmínky dotací (resp. výkupních cen) solární energie, které spolu s poklesem nákladů na výstavbu solárních panelů vedly k prudkému nárůstu množství fotovoltaických elektráren. Následkem toho došlo ke vzniku enormních nákladů státu a hlavně závazků do budoucna, ke zdražení energie pro odběratele a k zabrání ohromných ploch zemědělské půdy.

Další dva často uváděné příklady mají spíše humorný přídech. Na základě přehnaně tvůrčího uchopení transpozice unijních hygienických norem došlo k zavedení povinnosti přebudovat vodovodní baterie v gastronomických zařízeních na bezdotykové, což přineslo dodatečné náklady pro provozovatele. Obdobně byla s poukazem na právo EU vydána – a po negativním mediálním ohlasu brzy zrušena – vyhláška ministerstva zdravotnictví, která zakazovala volný prodej krájeného chleba a plněného pečiva, jako jsou například koláče nebo koblihy, a podle níž byli obchodníci povinni tento druh pečiva nabízet pouze balený nebo prodávat u pultu s obsluhou (tzv. vyhláška o „balení koblih do igelitu“).

Více typických příkladů „pozlacování“ se běžně neuvádí. Autor může doplnit již jen původní vládní návrh antidiskriminačního zákona, o němž již byla řeč, který nicméně Parlament nepřijal (posléze byl přijat zákon vycházející toliko z požadavků směrnice). Další vhodný příklad nepřipadá na mysl.

Pojem „pozlacování“ je líbivou novinářskou zkratkou, která dobře slouží „proevropským“ intelektuálním kruhům. Není divu, že s ním s oblibou operuje i Evropská komise. Ve skutečnosti kromě některých modelových příkladů není vůbec snadné určit, které situace pod něj zahrnout, a jeho vnímání bude nutně velmi subjektivní.

Jestliže řada unijních směrnic obsahuje jen rámcovou, minimálně harmonizační úpravu a navíc často vstupuje do oblastí již vnitrostátním právem pokrytých, těžko vyčítat vnitrostátním zákonodárcům, že přijmou nebo zachovají úpravu širší, podrobnější či přísnější.

Dochází také k případům, kdy Unie i vnitrostátní orgány připravují ve stejné době předpis v téže oblasti. Pak může při transpozici dojít ke sladění původních vnitrostátních záměrů s požadavky směrnice. (Příkladem z praxe budiž český zákon o mediaci.).

Aktivita v řízeních u Soudního dvora, spory s Komisí

Hlediskem pro posouzení míry aktivity či pasivity státu ve vztahu k unijnímu legislativnímu procesu a jeho výstupům je rovněž množství a význam soudních sporů s unijními orgány o výklad či platnost unijních právních předpisů, stejně jako úsilí o ovlivnění probíhajících řízení u Soudního dvora EU např. formou písemného či ústního vyjádření v řízeních o předběžných otázkách vnitrostátních soudů nebo intervence do případů týkajících se jiných států.

Z významných sporů s Komisí, kde ČR trvala na svém výkladu a které skončily u Soudního dvora, lze upozornit na případ C-343/08 Komise v. ČR. Ve sporu šlo o otázku povinnosti ČR transponovat směrnici č. 2003/41/ES o činnostech institucí zaměstnaneckého penzijního pojištění a dohledu nad nimi, jež byla přijata na základě pravomocí v oblasti vnitřního trhu. Komise měla za to, že ČR má povinnost směrnici transponovat a umožnit působení dotčených institucí na svém území. ČR, která zaměstnanecké penzijní pojištění v rámci svého systému sociálního zabezpečení nezná, trvala na tom, že směrnici transponovat nemusí, a to právě z důvodů jeho neexistence. Vycházela z toho, že primární právo garantuje státům výlučnou pravomoc vymezit základní zásady systémů sociálního zabezpečení a neumožňuje přijetí unijních předpisů, které by významně ovlivňovaly finanční rovnováhu těchto systémů (čl. 153 odst. 4 SFEU). Výklad Komise by pak vedl k tomu, že předpisy přijaté na základě pravomocí v oblasti vnitřního trhu by mohly uvedenou výlučnou pravomoc obcházet. Soudní dvůr rozhodl spor poněkud bizarním způsobem. Dal sice za pravdu České republice, že není povinna umožnit působení takových institucí na svém území, a měnit tak svůj důchodový systém; ČR tedy v jádru sporu proti Komisi uspěla. Na druhou stranu ale konstatoval, že ČR je povinna směrnici transponovat. Na základě tohoto rozsudku tedy musela ČR přijmout (jako jakousi mrtvou schránku) právní úpravu fungování dotčených institucí, třebaže v ČR působit nemohou.

Další významný spor s Komisí, který doposud trvá, se týká postavení českých notářů. ČR má za to, že profese notáře je v jejím právu úzce spojena s výkonem veřejné moci a neuplatní se na ni proto z důvodu výjimky v čl. 51 SFEU ustanovení primárního a sekundárního práva upravující svobodu usazování a volný pohyb služeb (přístup k této profesi podmiňuje českým státním občanstvím). Notáři vykonávají mj. funkci soudu v dědických řízeních v prvním stupni. Komise je přesvědčena, že ČR se odvolává na výjimku neoprávněně, a zahájila proto řízení o porušení smlouvy, které je zatím v předžalobní fázi. ČR trvá na svém výkladu. Vnímala by podřízení notářské profese svobodám vnitřního trhu za narušení vnitrostátního uspořádání justice a veřejné moci vůbec.

Pokud jde o vstupy do řízení před Soudním dvorem, ČR patří k poměrně aktivním zemím, zvláště v řízeních o předběžné otázce. Její aktivita během let vzrůstala. Např. v roce 2011 se ČR vyjádřila v 54 řízeních o předběžné otázce z cca 400 a dále intervenovala v 32 řízeních o porušení smlouvy vedených proti jiným státům.15

Závěr

Vnitrostátní mechanismy vytváření pozic ČR k legislativním návrhům EU a mechanismy implementace unijních právních předpisů se během let usadily a z čistě technického hlediska dnes představují funkční systém. Pro vrcholné vnitrostátní orgány, resp. jejich specializované útvary představuje zapojení do těchto procesů každodenní rutinu.

Dominantní roli v procesu vyjednávání i provádění předpisů sekundárního práva hraje jednoznačně moc výkonná, resp. jednotliví gestoři, tj. příslušná ministerstva, popř. jiné ústřední orgány státní správy. Systém koordinace vytváření pozic při Úřadu vlády zajišťuje, že gestoři nemohou vytvářet pozici jednostranně bez ohledu na názory ostatních rezortů a že výsledná pozice bude odpovídat názoru vlády jako celku. Nejde-li o zvláště citlivé politické téma, agenda je de facto ponechána v rukou gestora (z důvodu absence ingerence ostatních rezortů), který pak sám určuje politickou linii.

Parlament bývá spíše ve stínu. To je samozřejmě logickým důsledkem jeho pouhé poradní role ve fázi tvorby pozice k unijnímu návrhu a tím, že ve fázi implementace mívá již omezený prostor k rozhodování. Za pasivní jej však označit nelze. Z případů, na něž bylo poukázáno, vyplývá, že dokáže k prosazení svého postoje využívat různé prostředky, které má k dispozici.

Je otázkou, nakolik je zajištěna demokratická legitimita formování národního postoje k legislativním návrhům, má-li Parlament (s drobnou výjimkou) jen poradní roli. Na druhou stranu řešení, kdy by pozice ke všem unijním iniciativám podléhala souhlasu Parlamentu, by pro něj bylo sotva kapacitně zvladatelné. Úvahy by mohly být vedeny směrem k určitému kompromisnímu řešení, např. že by Parlament měl pravomoc podrobit konkrétní agendu svému rozhodnutí, popř. rozšířit spektrum situací, kdy je jeho souhlas nezbytný.

Aktivně do dotčených procesů vstoupili dva další aktéři, Ústavní soud a prezident. Základním přínosem Ústavního soudu je, že neakceptoval bezpodmínečnou přednost unijního práva v duchu doktríny Soudního dvora EU, nýbrž vytyčil vlastní režim založený na podmínečné přednosti (typu německého Solange). V konkrétním případě pak aplikoval záchranné brzdy svého přístupu a dokázal se vzepřít Soudnímu dvoru EU; takové rázné a sebevědomé vystoupení vrcholné soudní instance členského státu nemá v dosavadní historii evropské integrace obdoby. Méně významnou, ale stále nezanedbatelnou roli sehrála veta transpozičních zákonů, která uplatnil prezident Klaus. Tato veta sice nemohla nic změnit na závaznosti unijních směrnic pro ČR, jako politická gesta však pomohla zviditelnit některé sporné výstupy EU u širší veřejnosti a podnítit společenskou diskusi.

Souhrnně lze konstatovat, že české orgány jsou ve vztahu k tvorbě a implementaci relativně aktivní a že Česká republika ve srovnání s ostatními novými členskými státy uspěla v tomto ohledu velmi dobře.

Poznámky

1. Mechanismus zapojení vlády do legislativního procesu je upraven zejm. ve Směrnici vlády o postupu při zasílání návrhů legislativních aktů ES/EU a materiálů Evropské komise Poslanecké sněmovně a Senátu Parlamentu České republiky (příloha č. 3 k usnesení vlády ze dne 7. 6. 2006 č. 680). Mechanismus implementace přijatých unijních předpisů, pokud jde o činnost vlády, upravují zejm. Metodické pokyny pro zajišťování prací při plnění legislativních závazků vyplývajících z členství České republiky v Evropské unii (schválené usnesením vlády ze dne 12. října 2005 č. 1304 a změněné usnesením vlády ze dne 26. října 2009 č. 1344).

2. Z čl. 10b Ústavy ČR vyplývá vládě povinnost pravidelně a předem informovat Parlament o otázkách souvisejících se závazky vyplývajícími z členství ČR v EU (a obdobných organizacích) a komorám Parlamentu oprávnění vyjadřovat se k připravovaným rozhodnutím EU (a obdobných organizací) způsobem, který stanoví jejich jednací řády. Příslušné mechanismy jsou upraveny v zákoně č. 107/1999 Sb. o jednacím řádu Senátu, § 119a-119s a v zákoně č. 90/1995 Sb. o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, § 109a-109l.

3. Na základě této podpůrné pravomoci je Unie oprávněna přijmout vhodná opatření, ukáže-li se, že k dosažení některého z cílů stanovených zakládacími smlouvami v rámci politik vymezených smlouvami je nezbytná určitá její činnost, přičemž však smlouvy k této činnosti neposkytují nezbytné pravomoci.

4. Příloha č. 5 Legislativních pravidel vlády schválených usnesením vlády ze dne 19. 3. 1998 č. 188 ve znění pozdějších změn.

5. Ústava České republiky, čl. 50.

6. Viz nálezy Ústavního soudu Pl. ÚS 50/04 a Pl. ÚS 66/04.

7. Viz nález Ústavního soudu Pl. ÚS 5/12 a v něm citovanou judikaturu.

8. Viz nález Ústavního soudu Pl. ÚS 5/12 a v něm citovanou judikaturu.

9. K jejímu vývoji a fungování viz např. Krutílek O.: Jak funguje koordinace evropské politiky v ČR?, Euroskop (2013), www.euroskop.cz/9047/22346/clanek/jak-funguje-koordinace-evropske-politiky-v-cr.

10. Srov. Zprávu vlády o přejímání legislativních závazků vyplývajících z členství České republiky

v Evropské unii za rok 2012 (www.senat.cz).

11. Viz údaje v databázi IPEX (www.ipex.eu).

12. 21. srpna 2013 se na schůzi pléna Senátu rozhořela živá diskuse o tom, zda takto aktivní přístup k vyjádření má svůj smysl. Řada senátorů vyslovila pochybnosti, zda unijní orgány či vláda k podobným dokumentům vůbec přihlížejí. Stenozáznam je dostupný na www.senat.cz.

13. Viz údaje v databázi IPEX (www.ipex.eu).

14. Prezidentská veta a jejich odůvodnění jsou dostupná na www.klaus.cz.

15. Viz Zprávy o činnosti vládního zmocněnce pro zastupování ČR před SDEU z let 2004-2011 dostupné na isap.vlada.cz/homepage.nsf/esdz.

Revue Politika 9/2013
Poslat do Kindlu

Diskuse


nahoru