Úvodní stránka  »  Články

Přímá volba prezidenta

Jak, kým… Nebo vůbec ne?

Vlastimil Havlík | 31. 1. 2011
Poslat do Kindlu

Za posledních přibližně patnáct let jsme si už zvykli, že čas od času se ve veřejné diskusi objeví hlasy volající po zavedení přímé volby prezidenta. Hlasy jsou to někdy důrazné (zejména v období posledních dvou voleb hlavy státu), v řadě případů dokonce přetavené ve více či méně detailní (a více či méně povedené) návrhy změn Ústavy ČR. Po nástupu vlády Petra Nečase a jasně stanoveném cíli vlády přenést volbu prezidenta z parlamentu na občany se zdá být více než kdy jindy pravděpodobné, že v brzké době čeká Českou republiku prozatím největší zásah do konstelace politického systému od rozpadu federace.

Abych předešel možným nedorozuměním a snad i přílišným očekáváním: mým cílem není dalekosáhlá úvaha nad vhodností nebo potřebností přímé volby hlavy státu v České republice. Nepůjde mi ani o přehled dosavadních debat o změně volby českého prezidenta. Cílem následujících odstavců je „pouze" podrobněji představit a srovnat dva nejnovější návrhy, které počítají se zavedením přímé volby hlavy státu - tedy vládní návrh a návrh opoziční sociální demokracie, jehož odmítnutí Sněmovnou zřejmě výrazně snížilo šanci na schválení návrhu vládního. Primární pozornost bude věnována dvěma oblastem: navrhované mechanice volby a plánovaných změnám v ústavním vymezení pozice prezidenta v politickém systému České republiky.

Volit přímo - ale jak?

Poměrně velkou mediální pozornost si zasloužily zejména alternativy způsobu přímé volby hlavy státu. Předložený vládní návrh předběžně počítá se třemi možnými volebními systémy. Připravené verze volby teoreticky umožňují vládě flexibilně reagovat na případné požadavky opozice. Na druhou stranu, mechanismus volby nepatří mezi oběma návrhy mezi nejkonfliktnější body.

Návrh sociální demokracie počítá s dvoukolovým systémem absolutní většiny, tedy s volebním systémem, který je velmi podobný mechanismu, jenž se používá pro volby do Senátu. V prvním kole by se stal prezidentem kandidát s nadpolovičním počtem hlasů, přičemž do druhého kola by postupovali dva nejúspěšnější uchazeči o prezidentskou funkci. Podstatným rozdílem je možnost (byť velmi nepravděpodobná) konání třetího kola, pokud by oba postoupivší kandidáti získali ve druhém kolem stejný počet hlasů, resp. opakování volby, pokud by rovností hlasů skončilo i třetí kolo.1 Možnost navrhovat prezidentské kandidáty by mělo podle návrhu ČSSD 40 poslanců nebo 17 senátorů (tedy alespoň pětina každé z obou komor) nebo jednotlivec, jenž by předložil petici s padesáti tisíci podpisy. Volby by dle návrhu vyhlašoval předseda Poslanecké sněmovny, nicméně návrh nepamatuje na situaci, kdy by Sněmovna byla rozpuštěna. V tomto kontextu se jeví vhodnější vládní návrh, podle něhož by pravomoc vyhlásit prezidentské volby připadla předsedovi (nerozpustitelného) Senátu.2

První varianta volebního systému obsažená ve vládním návrhu počítá s jednokolovým relativně většinovým systémem (tzv. britským systémem či systémem „prvního v cíli"). Prezidentem by se v takovém případě stal kandidát zvítězivší v prvním a jediném kolem hlasování, aniž by musel získat absolutní či jinou kvalifikovanou většinu. Účinky takového volebního systému lze (zejména v případě prezidentské volby)3 předvídat jen stěží, každopádně generuje příznivější předpoklady pro úspěch kontroverzní osobnosti, proti které by se jinak ve druhém kole „spolčili" voliči (a ostatní kandidáti). Druhá vládou navrhovaná alternativa volebního systému je téměř totožná s návrhem sociální demokracie. Rovněž počítá s dvoukolovým absolutně většinovým systémem, nicméně nikoli již s třetím kolem volby (je ale nutno dodat, že neřeší možnou rovnost hlasů v druhém kole).

Někde na „půli cesty" mezi první a druhou variantou zůstává varianta třetí inspirovaná volebním systémem, který se používá pro ustavení dolní komory francouzského parlamentu. V prvním kole by zvítězil kandidát obdrživší absolutní většinu hlasů. Pokud by se tak nestalo, do druhého kola by postupovali kandidáti s 12,5 % a více hlasů z kola prvního. Ve druhém kole by zvítězil kandidát s relativní většinou hlasů. Tato varianta, kterou v minulosti podporoval kupříkladu bývalý předseda ODS Mirek Topolánek, stejně jako varianta první, představuje v komparativní perspektivě méně běžný způsob volby hlavy státu. Jejich nevýhodou oproti variantě druhé je neznalost volebního systému ze strany voličů. Přiklonění se k nim by znamenalo zavedení dalšího volebního mechanismu do již tak pestrého vzorku volebních systémů, se kterými se v českém prostředí setkáváme. Z tohoto pohledu by se jednalo o krok ne zcela vhodný (a zbytečný).

Navrhovat kandidáty by mohl jednotlivec podpořený peticí s padesáti tisíci podpisy nebo dvacet poslanců nebo deset senátorů. Návrh tak podobně jako varianta sociální demokracie v zásadě vyrovnává dosavadní (ne zcela odůvodnitelnou) převahu Poslanecké sněmovny nad Senátem. V tomto kontextu lze tedy oba návrhy hodnotit pozitivně.

Spor o status quo aneb co (ještě) prezidentovi zakázat

Jak je ovšem zřejmé - a potvrdila to i diskuse nad sociálními demokraty navrhovanou ústavní novelou -, samotný mechanismus volby nebyl tím hlavním důvodem, proč Sněmovna (resp. vládní koalice) návrh socialistů zamítla.

Než se dostaneme k věcným sporům ohledně návrhu, je třeba zdůraznit význam samotného faktu, že vládní koalice připravila konkurenční novelu. Schválením návrhu sociální demokracie by nejen popřela dosavadní práci ministerstva spravedlnosti,4 ale také by se tím fakticky zřekla budoucích „zásluh" - ve světě rostoucího významu médií a politického marketingu stále důležitějších - za zavedení veřejností údajně tak schvalované přímé volby.5

Podstatné rozdíly v obou návrzích lze nalézt ve dvou oblastech. První z nich se týká možnosti odvolání prezidenta republika, druhá jeho pravomocí. Návrh sociální demokracie na rozdíl od vládní novely počítal s lidovým hlasováním iniciovaným Parlamentem. Na základě hlasování by prezident buď musel odstoupit z funkce, nebo by naopak byla rozpuštěna Poslanecká sněmovna. Nejedná se sice o institut komparativní politologii nebo ústavnímu právu neznámý, nicméně nelze jej považovat za systémový, i vzhledem k omezeným pravomocem prezidenta (tj. proč prezidenta odvolávat, když toho díky dikci ústavy - i v případné novelizované podobě - zas tak moc nemůže) a vzhledem k tomu, že uvedený institut by mohl (zbytečně) vyvolávat rivalitu mezi Sněmovnou a Senátem (Senátu, který by lidové hlasování spoluschvaloval, by vzhledem k jeho nerozpustitelnosti žádná sankce nehrozila). Navíc odvolání hlavy státu „lidem" až příliš připomíná ustanovení ústavy platné před rokem 1989.

Oba srovnávané návrhy se shodnou na omezení imunity prezidenta, ale již méně na změně jeho kompetencí. Zatímco vládní návrh prezidenta nikam (alespoň formálně-právně) „neposouvá", návrh sociální demokracie přináší s přímou volbou trochu paradoxně - a navzdory proklamacím navrhovatelů o opaku - poměrně významné oslabení postavení prezidenta, a to hned v několika ohledech.6 První z nich se týká možnosti stíhání hlavy státu za závažné porušení ústavního pořádku. Ačkoli lze snahu o změnu poněkud neobvyklé neodpovědnosti hlavy státu z výkonu své funkce (v situaci existence katalogu pravomocí bez nutnosti kontrasignace některým z členů vlády) hodnotit pozitivně, předložená novela byla jen velmi obecného rázu a nebyla doprovázena ani přesnější specifikací tohoto „ústavního přečinu" např. v novele zákona o Ústavním soudu.

Zároveň sociálnědemokratická novela limitovala prostor prezidenta republiky v oblasti přijímání, resp. odmítnutí demise vlády nebo jejích jednotlivých členů, když oproti současné úpravě stanovila povinnost prezidenta demisi ve všech případech přijmout. Významným způsobem návrh prezidentovi svazoval ruce při výběru vedení České národní banky: dosud nekontrasignovaná pravomoc by se stala pravomocí kontrasignovanou.

Naproti tomu vládní návrh se soustředil takřka výhradně na zavedení přímé volby (a potažmo úpravu imunity hlavy státu). Právě údajná snaha o přeměnu hlavy státu v „loutku na šňůrkách" se stala jedním z hlavních argumentů vládních poslanců (vedle existence alternativního návrhu) pro odmítnutí novely z dílny ČSSD.

***

Z předchozích odstavců by měly být patrné následující momenty. V současnosti existuje napříč politickým spektrem široká shoda stran zavedení přímé volby hlavy státu. Zároveň nelze identifikovat nepřekonatelné rozpory týkající se mechaniky přímé volby; naopak zcela zřetelný je základní konsensus na dvoukolovém systému absolutní většiny. Zásadní neshody ale panují v otázce potenciální (byť dílčí) proměny kompetencí prezidenta republiky, kdy sociálně demokratický návrh směřoval k parciálnímu oslabení pozice hlavy státu, na rozdíl od vládní novely, která s formálně-právním „posunem" kompetencí nepočítá (ponechme nyní stranou nesporně vyšší míru legitimity, které by se přímo volený prezident těšil). Současná situace včetně paralelní existence dvou konkurujících si návrhů a neschopnosti konstruktivní debaty o jejich podobě (přes patrnou shodu v základním záměru obou novel) každopádně poukazuje na přetrvávající nízkou míru konsensu (nebo snahy o dosažení konsensu a kompromisu) na české politické scéně (byť popsaný stav nevybočuje z dlouhodobých trendů a týká se nejen proměny ústavního systému). Vzhledem k nutnosti kvalifikované většiny pro přijetí ústavních změn tak není vyloučeno, že přímá volba prezidenta bude (naštěstí - ale to je téma na poněkud jinou debatu) opětovně na nějaký čas uložena k ledu.

Poznámky

1. V případě rovností hlasů ve druhém kole senátních voleb přichází na řadu los (v dosavadní historii České republiky prozatím pouze teoretická varianta).

2. Pochopitelně může dojít k situaci, kdy post předsedy Senátu nebude obsazen. Nicméně nejen lichý počet senátorů, ale rovněž poněkud odlišné zvyklosti jednání v horní komoře činí méně pravděpodobné napodobení „nekonečného příběhu" volby předsedy Poslanecké sněmovny z období po volbách v roce 2006.

3. Snázeji predikovatelné výsledky produkuje jednokolový systém relativní většiny v případě parlamentních voleb, zejména v situaci strukturovaného (dvou)stranického systému.

4. Na tomto místě je třeba poznamenat, že by valného významu nemělo ani „propuštění" návrh alespoň do druhého čtení, jak požadovali sociální demokraté. Nelze očekávat, že by strany vládní koalice disponující vlastním návrhem měly zájem na případné modifikaci novely z dílny ČSSD. Osud návrhu tak byl již dopředu zpečetěn. Jinými slovy, vládní strany pochopitelně neměly zájem, aby tato snadno medializovatelná „hračka pro voliče" měla punc „Made by ČSSD".

5. Aniž bych se chtěl pouštět do hlubších debat ohledně přání občanů a skutečné role prezidenta v ústavně-politickém systému České republiky, je třeba podotknout, že prakticky jakýkoli příslib většího podílu na správě věcí veřejných zní voličům lákavě.

6. Evropská historie sice zná díky Finsku případ, kdy přímá volba byla přijata po významném oslabení pravomocí prezidenta. Finskou situaci je ovšem třeba zasadit do velmi specifického historického kontextu.

Autor působí jako odborný asistent na Katedře politologie Fakulty sociálních studií Masarykovy univerzity. Kontakt: havlik@fss.muni.cz

Revue Politika 1/2011
Poslat do Kindlu

Diskuse


nahoru