Úvodní stránka  »  Články

Jaký je skutečný obsah a význam české výjimky z “Lisabonu“

Tomáš Břicháček | 13. 11. 2009
Poslat do Kindlu

Prezident republiky 3. listopadu 2009 ratifikoval Lisabonskou smlouvu, která tak bude moci vstoupit v platnost už 1. prosince. Svůj podpis nicméně, jak víme, nedal zcela zadarmo. Poněkud překvapivým výpadem v poslední minutě uhrál politický závazek vrcholných představitelů členských států v rámci Evropské rady, že pro Českou republiku bude v zakládacích smlouvách upraven zvláštní režim pro aplikaci Charty (Listiny) základních práv EU, a to stejný, jako bude mít již podle Lisabonské smlouvy Velká Británie a Polsko.
V následujícím textu bych chtěl rozebrat skutečný obsah a význam, který bude či může tato výjimka mít, bude-li nakonec opravdu včleněna do smluv v přislíbené podobě, a to mimo jiné ve vztahu k otázce dopadů Charty na majetkové požadavky sudetských Němců, které se staly klíčovým argumentem při jejím prosazení.

Diskuse o údajných dopadech Charty na Benešovy dekrety a o následném požadavku prezidenta na rozšíření britsko-polské výjimky na Českou republiku ukázala, jak velké zmatení u nás i v zahraničí panuje ohledně tohoto dokumentu a jeho úlohy, stejně jako o dosavadním režimu ochrany lidských práv v rámci Evropské unie. Úvodem je proto třeba zastavit se u těchto obecných otázek.

Ochrana lidských práv v rámci EU před Lisabonem

Základním omylem či záměrnou mystifikací, kterou šíří hlasatelé nebezpečí prolomení Benešových dekretů, je tvrzení, že je to poprvé právě na základě Charty, resp. Lisabonské smlouvy, kdy bude moci Evropský soudní dvůr (ESD) posuzovat dodržování lidských práv ze strany orgánů Unie či v určitých případech ze strany členských států (srov. kupř. v Revue Politika nedávno uveřejněný článek Michala Petříka).

Tuto pravomoc si ESD v hlavních obrysech přisvojil už před čtyřmi desítkami let, když přišel s konceptem obecných zásad komunitárního práva a základních práv jako jejich součásti. Obecné zásady jsou od té doby zvláštním právním pramenem, který je označován jako „nepsané" právo, protože vychází toliko z judikatury ESD. Jsou popisovány jako základní zásady vycházející z ústavních tradic společných členským státům a bývají kladeny naroveň primárnímu právu.

V případě Stauder (29-69) v roce 1969 ESD poprvé, jaksi naokraj, bez bližšího upřesnění a odůvodnění, deklaroval, že základní lidská práva jsou obsažena v obecných zásadách komunitárního práva a Soudem chráněna. Brzy poté ve věci Internationale Handelsgesellschaft (11-70) konstatoval, že respektování základních práv tvoří nedílnou součást obecných právních zásad jím chráněných a že ochrana takových práv, jakkoli je inspirována ústavními tradicemi společnými členským států, musí být zajištěna v rámci struktury a cílů Společenství. Později upřesnil, že při nalézání těchto obecných zásad hodlá vycházet i z mezinárodních smluv o ochraně lidských práv, na jejichž tvorbě členské státy spolupracovaly nebo k nimž přistoupily. Zvláštní význam přísluší v této souvislosti Evropské úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod.

ESD k tomuto odvážnému kroku přistoupil tehdy, když narazil na odpor některých čelných národních soudů aplikovat komunitární právo, jež nebylo v souladu se základními právy zaručenými jejich ústavami. Zejména německý Spolkový ústavní soud deklaroval právo neuplatnit komunitární právo, bude-li v rozporu s německou ústavou, pokud jde o ochranu lidských práv. Toho se ESD obával, protože cítil nebezpečí prolomení jím proklamované zásady přednosti komunitárního práva a jeho jednotného výkladu.

Členské státy uvedenou kreativní judikaturu k základním právům, která neměla výslovnou oporu ve smlouvách, akceptovaly a později dokonce legitimizovaly ustanovením ve Smlouvě EU, podle kterého „Unie ctí základní práva zaručená Evropskou úmluvou o ochraně lidských práv a základních svobod (...) a ta, jež vyplývají z ústavních tradic společných členským státům, jako obecné zásady práva Společenství" (čl. 6 odst. 2).

Obecné zásady práva, tak jak byly vykonstruovány Soudním dvorem, jsou relevantní v kontextu komunitárního práva ve více ohledech. 1. Především představují kritérium legality činnosti ES/EU, tj. zejména jejích právních předpisů i individuálních právních aktů. V rámci všech řízení, kde může být posuzována legalita komunitárních aktů (např. řízení o zrušení aktu ES či řízení o předběžné otázce), ESD tyto ruší pro rozpor s pravidlem, které označí za obecnou zásadu. 2. Dále mají též význam při výkladu práva. Podává se, že sekundární komunitární právo včetně vnitrostátní implementační úpravy musí být vykládáno tak, aby se nedostávalo do rozporu s obecnými zásadami. 3. Obecných zásad se lze dovolat též na podporu nároku na náhradu škody proti Společenství.

Obecné zásady zavazují také členské státy a mohou být použity jako kritérium legality jejich činnosti, pokud tato činnost spadá do rozsahu působnosti komunitárního práva. Půjde v první řadě o vnitrostátní opatření, která provádějí evropské právo; klasicky zákony, které zapracovávají směrnice. Hranice rozsahu působnosti evropského práva, a tedy i obecných zásad, je nicméně bohužel poměrně neostrá. Mimo rozsah působnosti práva ES se obecné zásady neuplatňují. ESD konstatoval, že nemá pravomoc poměřovat vnitrostátní pravidla, která do uvedeného rozsahu nespadají, optikou obecných zásad.

Je třeba zdůraznit, že ESD, resp. Soud prvního stupně mají v oblasti ochrany lidských práv zřetelně odlišnou roli od Evropského soudu pro lidská práva či třeba českého Ústavního soudu. Nemá pravomoc rozhodovat o přímých žalobách jednotlivců (jako jsou ústavní stížnosti či stížnosti do Štrasburku) vyjma žalob na neplatnost aktů vydaných orgány EU, které se těchto jednotlivců bezprostředně dotýkají. Řízení dotýkající se základních práv mohou být s právě uvedenou výjimkou zahájena pouze z podnětu vnitrostátních soudů členských států (řízení o předběžné otázce), což bude nejčastější případ, dále z podnětu jednotlivých orgánů EU (zejm. žaloba na neplatnost právního aktu ES/EU, řízení o porušení smlouvy členským státem) či členských států (zejm. žaloba na neplatnost právního aktu ES/EU).

Současný systém je problematický svojí neostrou ohraničeností. Jednak ponechává soudům EU možnost „nalézt" i jiná základní práva, než jsou ta obsažená v Evropské úmluvě o ochraně lidských práv. Ukázkou je nechvalně proslulý případ Mangold (C-144/04), který u odborné veřejnosti narazil na masivní a ostrou kritiku. ESD v něm objevil obecnou zásadu zákazu diskriminace podle věku. Problematický je jak sám „nález" obecné zásady (kterou ústavní tradice drtivé většiny členských států neznají; s daným konceptem nepracují ani mezinárodní smlouvy), ale i způsob, jakým byla tato zásada uplatněna. ESD totiž prohlásil, že vnitrostátní soud, který rozhoduje spor, v němž je dotčena zásada nediskriminace na základě věku, má povinnost v rámci svých pravomocí zajistit právní ochranu, která pro procesní subjekty vyplývá z práva Společenství, a zaručit jeho plný účinek tím, že nepoužije žádné ustanovení vnitrostátního práva, jež by s ním případně bylo v rozporu.

Dalším problémem je určení, kde všude se aplikuje evropské právo, neboli jaké otázky spadají do rozsahu jeho působnosti, a tím i do působnosti obecných zásad práva EU, a které jsou naopak čistě vnitrostátní. ESD často vykládá rozsah působnosti evropského práva značně široce [srov. např. rozsudky Cowan (186/87), Carpenter (C-60/00) nebo Baumbast (C-413/99)].

Na scénu přichází Charta

Po jistých peripetiích, které pro účely tohoto článku můžeme přejít, přijala Evropská rada v roce 1999 rozhodnutí vytvořit chartu, která by shrnovala základní práva EU, aby došlo ke zvýšení povědomí o těchto právech mezi občany. Text byl připraven platformou zvanou Evropský konvent pod vedením bývalého německého prezidenta Romana Herzoga a následně (v prosinci 2000) přijat jako politická deklarace Evropskou radou, Komisí a Evropským parlamentem. Charta byla později včleněna do Smlouvy o Ústavě pro Evropu, která nicméně, jak známo, ve své původní formě ztroskotala. Lisabonská smlouva, jež po obsahové stránce euroústavu prakticky zcela kopíruje, začleňuje formálně Chartu jiným způsobem než její předchůdkyně, když konstatuje, že Unie uznává práva, svobody a zásady obsažené v Chartě a ta „má stejnou právní sílu jako Smlouvy".

Charta ve své preambuli obsahuje konstatování, že „je nezbytné posílit ochranu základních práv s ohledem na společenský vývoj, sociální pokrok a vědeckotechnologický rozvoj zřetelnějším vyjádřením těchto práv v podobě charty". V protokolu stanovícím výjimku pro Velkou Británii a Polsko, o kterém bude řeč níže, se konstatuje, že „Charta potvrzuje práva, svobody a zásady uznávané Unií a tato práva zviditelňuje, avšak netvoří nová práva nebo nové zásady".

Toto tvrzení není nesporné. Práva, zásady a politické postuláty, které jsou v Chartě bez ladu a skladu nashromážděny, jdou často nad rámec Evropské úmluvy o lidských právech či naší Listiny základních práv a svobod. Charta se zdá být výkladní skříní evropské postmoderní liberální levice. Nejkontroverznější je obsah hlavy III s titulem „Rovnost" a hlavy IV nadepsané „Solidarita". Především v oblasti zákazu diskriminace a sociálních práv, obsažených v uvedených dvou hlavách, dochází podle mého názoru v některých případech k částečnému zvýšení standardů oproti současnému společnému základu členských států či k posunutí závazků do vyšší roviny závaznosti. Ukázkou může nepřímo být i výše zmíněný případ Mangold, ve kterém fakt, že ESD „nalezl" obecnou zásadu nediskriminace podle věku, vyvolal tak výraznou kritiku a zpochybňování, přestože daný zákaz diskriminace byl uveden v tehdy již existující, avšak stále právě nezávazné Chartě (čl. 21). Současně můžeme na stejném příkladu ukázat neostrost množiny základních práv určovaných fakticky Soudním dvorem a dojít k závěru, že nelze vyloučit, že by ESD třeba i všechna práva obsažená v Chartě ESD sám deklaroval. Ať už je Charta jen shrnutím existujícího stavu na poli základních práv uznávaných ESD, nebo přináší určitý posun, výsledný dokument je zdrcujícím obrazem levicového ideologického zanesení ústavního rámce EU.

Rozsah a způsob použití Charty koresponduje se základními právy jako obecnými zásadami. V Chartě je zdůrazněno, že její ustanovení jsou určena orgánům, institucím a jiným subjektům Unie, zatímco členským státům výhradně při uplatňování práva Unie. Také je zdůrazněno, že Charta nerozšiřuje oblast působnosti práva Unie nad rámec pravomocí Unie, ani nevytváří žádnou novou pravomoc či úkol pro Unii, ani nemění pravomoc a úkoly stanovené ve smlouvách. Oproti dosavadnímu modelu se nemění ani režim pro soudní vymáhání práv v Chartě obsažených.

Jaké účinky bude mít přechod od stávajícího režimu ochrany lidských práv v rámci EU k Chartě, ukáže teprve čas. Setkáváme se s názory, že k žádné revoluční změně nedojde, jiní se naopak obávají, že ESD bude více než doposud zasahovat do právních řádů členských států a činnosti jejich orgánů. V tomto ohledu působí poněkud zlověstně výrok českého soudce ESD Jiřího Malenovského o tom, že nový status Charty představuje největší kvalitativní změnu, kterou Lisabonská smlouva přináší (rozhovor pro Lidové noviny, 15. května 2007). Tyto obavy, zejména pro oblast sociálních práv, resp. zákaz diskriminace, vedly Velkou Británii a Polsko k tomu, že si prosadily zvláštní režim aplikace Charty, který by se nakonec v budoucnu měl vztahovat i na ČR. V České republice se na tomto základě rozvinula diskuse o případných dopadech na Benešovy dekrety.

Falešné strašení s Benešovými dekrety

Někteří odpůrci Lisabonské smlouvy opakovaně vyjadřovali obavy, že by Charta mohla pomoci sudetským Němcům prosadit jejich majetkové požadavky vůči České republice. V závěrečné fázi toto tvrzení vynesl na mezinárodní scénu prezident Václav Klaus. Tento názorový proud argumentoval často tím, že Charta deklaruje, že každý má právo vlastnit zákonně nabytý majetek, užívat jej, nakládat s ním a odkazovat jej a že nikdo nesmí být zbaven svého majetku s výjimkou veřejného zájmu, v případech a za podmínek, které stanoví zákon, a při poskytnutí spravedlivé náhrady v přiměřené lhůtě (čl. 17), a že je zákázáno hromadné vyhoštění (čl. 19), přičemž skrze soudy EU bude nově možné obcházet soudy české (srov. mj. opět výše zmíněný článek Michala Petříka).

Uvědomíme-li si, jakým způsobem funguje už desítky let systém ochrany lidských práv v rámci konceptu obecných zásad komunitárního práva, a to, že právo na vlastnictví i zákaz hromadného vyhoštění jsou obsaženy v Evropské úmluvě o ochraně lidských práv, resp. v připojených dodatkových protokolech, vidíme, že obě práva jsou už nyní jako obecné zásady komunitárního práva chráněna za prakticky stejných podmínek, jako budou podle Charty. Obě dotyčná práva jsou navíc bez ohledu na kontext základních práv zajisté chráněna jako součást základních svobod vnitřního trhu, zejména volného pohybu osob a kapitálu.

Není sporu o tom, že odsun sudetských Němců a konfiskace jejich majetku by byl za stávajícího stavu v rozporu s právem EU. Toto právo nicméně členský stát zavazuje až ode dne vstupu do Unie. Příslušné dekrety prezidenta republiky nespadají do časové působnosti práva EU, a tedy ani Charty, protože byly vydány a zrealizovány téměř šedesát let před vstupem ČR do EU v polovině minulého století. Jde o přepisy, které jednorázově splnily svůj účel v dávné minulosti a nyní jsou vyhaslé. Tímto způsobem - ve vztahu k Evropské úmluvě - v minulosti posoudil Benešovy dekrety i Evropský soud pro lidská práva, když dekrety shledal mimo časovou působnost Úmluvy.

ESD je sice znám svým často nepřiměřeným aktivismem, ten ovšem uplatňuje zejména směrem k posilování institucí EU a účinků evropského práva. Dále platí, že se vyhýbá vměšování do citlivých politických témat, jako je zákaz potratů v Irsku či odpor k homosexuálním svazkům v některých jiných státech, jež by pro ten či onen členský stát bylo zcela nepřijatelné a mohlo by vyvolat revoltu v podobě odmítnutí akceptace rozsudku a obrácení tamního veřejného mínění proti EU.

Z výše uvedeného lze učinit závěr, že Charta, resp. její nový „polisabonský" status, a majetkoprávní požadavky sudetských Němců jsou dvě mimoběžky. Tvrzení o riziku prolomení Benešových dekretů Chartou je mýtus a falešné strašení lidí.

Česká výjimka z Charty

Jak bylo řečeno, obavy z účinků Charty na vnitrostátní právo a postupy vedly Velkou Británii a Polsko, aby si vynutily speciální výjimku z aplikace Charty. Protokol o uplatňování Listiny základních práv Evropské unie v Polsku a ve Spojeném království, který má podle své preambule za cíl „vyjasnit uplatňování Listiny ve vztahu k právním předpisům a správním postupům Polska a Spojeného království a její soudní vymahatelnosti" v obou zemích, stanoví následující:

„Článek 1

1. Charta nerozšiřuje možnost Soudního dvora Evropské unie ani jakéhokoliv soudu Polska či Spojeného království shledat, že právní a správní předpisy, zvyklosti nebo postupy Polska či Spojeného království nejsou v souladu se základními právy, svobodami nebo zásadami, které Charta potvrzuje.

2. Zejména, a aby se předešlo jakékoliv pochybnosti, nic v hlavě IV Listiny nezakládá soudně vymahatelná práva platná v Polsku či ve Spojeném království, pokud tato práva nejsou stanovena ve vnitrostátním právu Polska či Spojeného království.

Článek 2

Tam, kde ustanovení Listiny odkazuje na vnitrostátní právní předpisy a zvyklosti, vztahuje se toto ustanovení na Polsko či Spojené království pouze v tom rozsahu, v jakém jsou práva nebo zásady v dotyčném ustanovení obsažené uznávány v právních předpisech nebo zvyklostech Polska či Spojeného království."

Pokud vše dopadne podle příslibu, který je obsažen v závěrech Evropské rady z konce října, stejný režim se bude vztahovat v budoucnu na Českou republiku poté, co bude příslušná změna zakotvena ve smlouvách na základě přístupové smlouvy s nově vstupujícím státem, nejspíše s Chorvatskem.

Je zřejmé, že předmětný zvláštní režim aplikace Charty je zaměřen na oblast aplikace práv obsažených v Chartě členskými státy a s ním související poměřování vnitrostátního práva a úředních postupů optikou těchto práv, nikoliv na jiné aspekty použití Charty.

Nejjasněji působí ustanovení článku 1 odst. 2, ze kterého vyplývá, že u vnitrostátních soudů dotčených států ani u ESD nebude možné přímo se dovolávat ustanovení obsažených v té hlavě Charty, jež je věnovaná sociálním právům, ledaže by práva deklarovaná v této části Charty byla zároveň obsažena ve vnitrostátním právu.

Všimněme si nicméně, že dané ustanovení nevylučuje, že ESD bude moci posuzovat vnitrostátní právo a postupy jako doposud skrze samotné obecné zásady. Ptejme se, co mu pak zabrání, aby v konkrétním případě shledal existenci sporného práva bez ohledu na Chartu na základě tvrzené existence ústavních tradic společných členským státům.

Co přesně znamená ustanovení článku 1 odst. 1, není úplně zřejmé. Znamená snad, že vnitrostátní právo a postupy nebudou moci být obecně poměřovány optikou ustanovení Charty? Myslím, že toto není správný výklad. Problematickým je zde totiž slovo „nerozšiřuje" i článek 2, který s použitím Listiny v uvedeném smyslu, zdá se, počítá. Uvedené ustanovení lze pak vyložit spíše následovně: ESD i vnitrostátní soudy dotčených států mají pravomoc shledat, že vnitrostátní právo a úřední postupy nejsou v souladu se základními právy. Charta tím, že tato práva potvrzuje, uvedenou pravomoc, resp. tato práva nerozšiřuje. V tomto významu by uvedené ustanovení neříkalo nic jiného, než co říká preambule Protokolu, a sice že „Charta potvrzuje práva, svobody a zásady uznávané Unií a tato práva zviditelňuje, avšak netvoří nová práva nebo nové zásady", a nemělo by tedy žádnou přidanou hodnotu. Snad by bylo možné vnímat je jako určitý apel na zdrženlivost soudů EU či vnitrostátních soudů před aktivistickým výkladem dotčených ustanovení Charty.

Článek 2 pak chce zřejmě říci jen tolik, že odkazuje-li se v Chartě na vnitrostátní právo, je tím míněno jen právo toho státu, o který jde, a nikoliv třeba společné rysy právní úpravy většiny států. Toto tvrzení samo o sobě mi však přijde navzdory tomu, že je zde deklarováno pouze pro Polsko a Velkou Británii, obecně platné ve vztahu ke všem členským státům už na základě samotné Charty; v Protokolu je pouze zdůrazněno.

Závěr

Celkový význam britsko-polsko-české výjimky se zdá být omezený. Nejvýznamnější složkou je jistě vyloučení vymahatelnosti sociálních práv obsažených v hlavě IV. I to však lze obejít skrze „nalézání" příslušných obecných zásad; skutečný význam tohoto zvláštního režimu ukáže až budoucí judikatura ESD. Ostatní ustanovení jsou převážně deklaratorní povahy a jsou spíše apelem na zdrženlivost soudů.

Navzdory uvedenému mám za to, že liberálně-konzervativní myšlenkový tábor může vnímat výjimku spíše kladně, jako určitý projev distancování se dotčené trojice států od přebujelého levicového katalogu. Tato symbolická rovina je snad významnější než celý obsah, kterému ostatně sotvakdo rozumí.

nedávném článku jsem se zde zabýval třemi možnostmi, které se před prezidentem otevíraly v souvislosti ratifikací Lisabonské smlouvy; variantou ratifikovat, odmítnout ratifikovat a odstoupit a odmítnout ratifikovat a setrvat ve funkci. Mohlo by se zdát, že prezident nakonec zvolil čtvrtou cestu - smlouvu podepsat výměnou za určité oslabení škodlivých účinků Lisabonské smlouvy vůči ČR. Omezený význam prosazeného příslibu výjimky, stejně jako lichost argumentů o Benešových dekretech, mě vede při vší úctě, kterou k Václavu Klausovi chovám, k závěru, že jeho tah byl spíše snahou o zachování tváře či vytvoření kouřové clony kolem skutečnosti, že zvolil nejpohodlnější variantu a podepsal.

Revue Politika 11/2009
Poslat do Kindlu

Diskuse


nahoru