Úvodní stránka  »  Články

Neostré hranice pravomocí ES/EU

K „lisabonskému“ nálezu Ústavního soudu

Tomáš Břicháček | 17. 5. 2009
Poslat do Kindlu

O nálezu Ústavního soudu k Lisabonské smlouvě bylo již řečeno i napsáno mnoho. Chvála či kritika byla přitom vzhledem k politickému rozměru věci rozdělována téměř výhradně podle politického přesvědčení komentátorů, zatímco kvalita a přesvědčivost právní argumentace zůstala stranou. Následující příspěvek se snaží tuto „mezeru" zaplnit.

Ústavní soud ve svém nálezu vytyčil v teoretické rovině podmínky pro ústavně souladný přenos některých pravomocí orgánů České republiky na mezinárodní organizaci nebo instituci ve smyslu článku 10a Ústavy. Konstatoval, že tento přenos musí být ohraničený, rozpoznatelný a dostatečně určitý. Dále prohlásil, že pokud by na základě přenosu pravomocí mohla dotyčná mezinárodní organizace své kompetence měnit libovolně a nezávisle na svých členech, tj. byla by na ni přenesena pravomoc rozhodovat o svých pravomocích (tzv. kompetenční kompetence), šlo by o přenos v rozporu s Ústavou.

Potud je vše v pořádku. Zmíněné požadavky jsou rozumné. Podívejme se ovšem, jak je soud aplikoval.

Soud vycházel z přesvědčení, že zakládací smlouvy EU (v platném znění i ve znění Lisabonské smlouvy) jeho měřítkům vyhovují. Má za to, že tyto smlouvy poskytují a budou poskytovat dostatečně určitý normativní rámec, v němž jsou stanoveny přesně vymezené oblasti, kde může normotvorba Unie probíhat. Zdůraznil v tomto smyslu mj. zásady subsidiarity a proporcionality a konstatoval, že považuje institucionální uspořádání EU za funkční rámec pro zajištění kontroly rozsahu výkonu přenesených pravomocí, přičemž zvláště zdůraznil soudní kontrolu ze strany Evropského soudního dvora (ESD).

Pokud jde o otázku kompetenční kompetence, vyslovil přesvědčení, že EU takovou pravomoc nemá a nebude mít, protože oprávnění měnit zakládací smlouvy zůstává členským státům a Unie může jednat pouze v rámci pravomocí jí výslovně svěřených členskými státy, které nesmí ani překračovat, ani si sama zakládat pravomoci nové. Změna zakládacích smluv je dle Ústavního soudu možná jen za souhlasu všech států EU, které tak zůstávají jejich „pány". Právě proto podle Ústavního soudu Unie nemůže a nebude moci být pokládána za druh federálního státu.

Opravdu je situace tak růžová? Lze opravdu říci, že přenos pravomocí dle Lisabonské smlouvy splňuje všechna výše uvedená kritéria Ústavního soudu?

Následující text se snaží ukázat na úskalí tohoto posouzení ve světle poznatků z dosavadního stavu právního rámce ES/EU. Věnuje se přitom problémům, které vyplývají z konceptu vnitřního trhu, z existence blanketních pravomocí, z vymezení pravomocí odkazem na cíle, z principu subsidiarity a z postavení ESD, což jsou podle mého názoru nejdůležitější faktory, jakkoli by bylo možné zmínit i další problematické body.

Koncept vnitřního trhu

Za jádro evropské integrace je stále považována hospodářská spolupráce, často poněkud zjednodušeně označovaná jako „vnitřní trh". Zdá se, že jde také o její nejméně spornou složku; intenzivní hospodářskou spolupráci totiž podporuje i nemalá část kritiků současného modelu integrace a centralizačních trendů panujících v jeho rámci. Z jejich úst často slyšíme přání, aby se integrace omezila právě na vnitřní trh. Měli by si však na tento pojem, který rozhodně není synonymem pro zónu volného obchodu, dávat větší pozor.

Ve Smlouvě ES nacházíme stručnou a vágní definici, a to ve dvou obměnách. Podle té základní „vnitřní trh zahrnuje prostor bez vnitřních hranic, v němž je zajištěn volný pohyb zboží, osob, služeb a kapitálu" (čl. 14 odst. 2). Druhá hovoří o tom, že vnitřní trh „se vyznačuje odstraněním překážek volného pohybu zboží, osob, služeb a kapitálu mezi členskými státy" (čl. 3 odst. 1 písm. c)). Tyto tzv. základní svobody, na něž definice vnitřního trhu odkazuje, jsou pak vymezeny ve zvláštních ustanoveních Smlouvy ES, avšak opět velmi vágně.

Problém je v tom, že takto volně definovaný koncept lze vykládat široce a pružně. Na otázku, co vše je potřeba udělat, aby se EU stala prostorem bez vnitřních hranic, kde jsou odstraněny překážky pro jednotlivé základní svobody, může existovat mnoho odpovědí. Jinak na ni odpoví zdrženlivější Britové či Češi, jinak výrazně prointegrační Lucemburčané či Estonci nebo Evropská komise. Má-li o tom, co je a co není překážkou vnitřnímu trhu či některé z jeho základních svobod, rozhodovat ESD, vykládá pojem překážek maximalisticky.

Kaučukový koncept vnitřního trhu je tak při širším výkladu schopen vtahovat do kompetenční sféry Společenství i oblasti předem nepředvídatelné a běžnému chápání základních svobod velmi vzdálené. Centralisté mohou neustále tvrdit, že vnitřní trh ještě stále není dokončen, a vyžadovat další a další harmonizaci a unifikaci; zaklínají se vnitřním trhem, když tlačí na harmonizaci přímých daní, když volají po zavedení jednotného evropského občanského zákoníku apod. Při určitém chápání nebude vnitřní trh dokončen dřív, než bude v celé Unii platit jedno jediné (evropské) právo.

Blanketní pravomoci

Společenství má mnoho pravomocí, které jsou velmi široké a umožňují alespoň teoreticky regulovat celá odvětví lidské činnosti. Zejména dvě z nich jsou však natolik rozsáhlé a mají tak nesnadno předvídatelný záběr, že je možné označit je jako blanketní.

První z nich je zakotvena v článku 95 Smlouvy ES, který dává Společenství pravomoc harmonizovat právní řády členských států za účelem vytvoření a fungování vnitřního trhu, a to s výjimkou výslovně vyňatých oblastí (mezi něž patří např. daně). V Radě, která zde spolurozhoduje s Evropským parlamentem, se uplatní hlasování kvalifikovanou většinou.

Neostrý charakter této pravomoci vyplývá už z navázání na koncept vnitřního trhu (s ohledem na to, co o něm bylo řečeno výše), a to bez dalšího omezení, nepočítáme-li hrstku oblastí vyloučených z jeho aplikace; potvrzuje jej ale zejména praxe.

Tato pravomoc, včleněná do smluv Jednotným evropským aktem (1986), byla od počátku využívána velice hojně a „Brusel" byl na jejím základě činný v nejrůznějších oblastech - i v těch, které nemají se základními svobodami v běžném chápání mnoho společného či kde byla souvislost jen velmi okrajová. Na základě této pravomoci byly např. přijaty komunitární předpisy upravující letní čas, nabývání a držení zbraní, ochranu osobních údajů, ochranu práv duševního vlastnictví, zákaz tabákové reklamy v médiích či uchovávání údajů poskytovateli služeb elektronických komunikací pro účely vyšetřování, odhalování a stíhání závažných trestných činů.

V jednom případě v roce 2000 se sice stalo, že ESD zrušil směrnici, která téměř zcela zakazovala reklamu na tabákové výrobky, a to z důvodu překročení pravomoci (srov. C-376/98). Konstatoval přitom především, že akt přijatý na základě článku 95 musí mít za cíl skutečné zlepšení podmínek pro vytvoření a fungování vnitřního trhu, což v dané věci neshledal. Pohled na následnou judikaturu (většinou šlo o řízení o žalobách na neplatnost aktu ES podaných přehlasovanými státy) však nedává žádný důvod k přesvědčení, že by ESD vykládal pravomoc obsaženou v článku 95 úzce. Ostatně uvedený případ zrušení aktu sekundárního práva pro překročení předmětné pravomoci zůstal zcela osamocený. Ve všech ostatních případech, kdy měl ESD zkoumat, zda byla tato pravomoc použita oprávněně, vždy došel ke kladné odpovědi.

ESD mimo jiné dal zelenou tomu, aby na základě článku 95, jsou-li splněny podmínky pro jeho použití, byly přijímány předpisy, které vstupují do oblastí, kde se činnost Společenství jinak nepřipouští. I když Smlouva výslovně zakazuje harmonizaci předpisů členských států v oblasti ochrany veřejného zdraví, neobsahuje výslovnou pravomoc harmonizovat vnitrostátní občanské soudní řízení či trestní právo (kde je navíc předpokládaná spolupráce výslovně upravena v rámci tzv. třetího pilíře EU), akty Společenství přijaté podle článku 95 se dotkly s posvěcením ESD všech těchto zmíněných oblastí.

Článek 95 tedy představuje velmi výraznou pravomoc umožňující pružné, kreativní využívání ze strany institucí ES, přičemž nezřídka vede k harmonizační činnosti Společenství i v oblastech, které vykazují jen velmi vzdálenou souvislost se základními svobodami vnitřního trhu (nebo jsou dokonce považovány za výlučnou doménu členských států).

Druhou, ještě zřetelnější blanketní pravomoc obsahuje článek 308 Smlouvy ES, podle kterého i při neexistenci výslovné pravomoci ve Smlouvě ES může Společenství přijmout vhodná opatření, pokud k dosažení některého z cílů v rámci společného trhu je nezbytná určitá činnost Společenství. Rozhoduje Rada (po konzultaci Evropského parlamentu), přičemž při hlasování se vyžaduje jednomyslnost.

Šíře tohoto kompetenčního ustanovení naplno vynikne, když si uvědomíme tři skutečnosti. Zaprvé, praxe institucí ignoruje omezení na cíle v rámci společného (vnitřního) trhu a používá článek 308 ve vztahu ke všem cílům Společenství. Zadruhé, cíle Společenství jsou nesmírně široké a obecné; zahrnují např. zvyšování životní úrovně a kvality života, trvalý a neinflační růst či vysoký stupeň konkurenceschopnosti hospodářství. Zatřetí, zda je určitá činnost nutná nebo ne, závisí jen na uvážení Rady; ESD jí v podstatě dává zcela volnou ruku.

Tato pravomoc v minulosti posloužila k rozvoji činností ES v pestrém spektru odvětví, jako je např. ochrana životního prostředí, regionální politika, antidiskriminační legislativa, rozvojová pomoc, právo obchodních společností aj. Pro některé z těchto oblastí byly při revizích smluv, počínaje Jednotným evropským aktem (1986), stanoveny výslovné pravomoci; dnes se proto tohoto článku využívá poněkud méně. Z mnoha příkladů použití v posledních letech uveďme např. úpravu odškodňování obětí trestných činů nebo vytváření nejrůznějších specializovaných agentur EU. Nyní se spekuluje o jeho využití pro vytvoření jednotného evropského soudnictví pro patentové spory.

Vymezení pravomocí odkazem na (široké a obecné) cíle

Pro většinu pravomocí ES je charakteristické, že nejsou formulovány jako zmocnění k určité konkrétní činnosti, nýbrž k dosažení daného cíle, a to zpravidla cíle dosti obecného a širokého. Vzorovou ukázkou tohoto přístupu jsou již zmíněné články 95 a 308 Smlouvy ES. Mezi množstvím jiných příkladů lze uvést vymezení pravomoci ES v oblasti ochrany životního prostředí, kde je Společenství zmocněno „rozhodnout, jakou činnost bude vyvíjet, aby bylo dosaženo vyjmenovaných cílů", mezi nimiž najdeme mimo jiné udržování, ochranu a zlepšování kvality životního prostředí či obezřetné a racionální využívání přírodních zdrojů.

Definice pravomocí pouhým odkazem na cíle je zrádná. Během vyjednávání znění zakládacích smluv a jejich revizí je sice jistě snazší dosáhnout shody o líbivém politickém postulátu (jako vystřiženém z předvolebních programů) než o konkrétních prostředcích k jeho uskutečnění. Na druhou stranu, k dosažení jednoho cíle, zvláště je-li vymezen velmi obecně a široce a/nebo umožňuje různé výklady, může existovat velké množství prostředků, někdy navíc jen domnělých. Takto vymezené pravomoci tedy nemohou mít ostré hranice. Což je voda na mlýn ESD, který získává vhodné podhoubí k aktivistickému, maximálně rozšiřujícímu výkladu pravomocí „Bruselu".

Mezi mnoha příklady lze uvést jeden nedávný a zvláště závažný. „Finální" vymezení pravomocí bylo jedním z faktorů, které pomohly ESD v letech 2006 a 2007 přisoudit Společenství pravomoc stanovit trestní sankce v rámci jednotlivých oblastí činností ES (srov. případy C-176/03 a C-440/05). Členské státy byly do té doby přesvědčeny, že ES takovou pravomoc nemá, protože Smlouva o ES nedává Společenství žádné výslovné pravomoci v oblasti trestního práva. Navíc postupy pro případnou spolupráci členských států v oblasti trestního práva jsou upraveny Smlouvou o EU v rámci tzv. třetího pilíře, který představuje jakousi institucionalizovanou mezivládní spolupráci v oblasti vnitra a justice v trestních věcech. Brání však něco tomu, aby za prostředek k dosažení kupříkladu výše uvedených cílů v oblasti ochrany životního prostředí mohl být prohlášen trestněprávní postih závažného poškozování přírody? Sotva. Proto se nedivme, že ESD s radostí využil příležitosti, která se naskytla, a rozhodl, jak rozhodl.

Princip subsidiarity

Ústavní soud ve snaze ukázat, že rozsah přenesených pravomocí je dostatečně určitý, odkazoval mimo jiné na princip subsidiarity, který je doposud definován tak, že Společenství smí být činné v oblastech nespadajících do jeho výlučné pravomoci „pouze tehdy a do té míry, pokud cílů zamýšlené činnosti nemůže být dosaženo uspokojivě na úrovni členských států, a proto, z důvodu jejich rozsahu či účinků, jich může být lépe dosaženo na úrovni Společenství". (V Lisabonské smlouvě je definice pozměněna jen formulačně.) Princip subsidiarity je v teoretické rovině opravdu významný. Nevýlučné pravomoci ES, v jejichž rámci se uplatňuje, totiž představují mezi pravomocemi ES naprostou většinu. Velká část z nich má takovou povahu, že členské státy mohou být v jednotlivých aspektech daných oblastí činné, jen dokud není činné Společenství; pravomoc v dané věci se jim může vrátit jen tehdy, pokud Společenství přestane danou věc regulovat. Mnoho těchto kompetencí navíc umožňuje Společenství regulovat celé oblasti lidské činnosti (srov. např. oblast ochrany životního prostředí, dopravy, zemědělství), a záleží tak jen na něm, do jaké míry je opanuje a jakou část přenechá členským státům. Právě zde má hrát svou roli princip subsidiarity jako faktor korigující rozsah těchto potenciálně širokých pravomocí.

Jak je zřejmé, celý koncept je založen na značně vágních kritériích. Nedostatečná dosažitelnost na úrovni členských států a lepší dosažitelnost na úrovni ES, jsou kaučukové pojmy, které umožňují, aby si do nich každý dosadil něco jiného. Protokol o používání zásad subsidiarity a proporcionality, který je připojen k Smlouvě ES, obsah těchto kritérií (vyjma tří rovněž vágních vodítek doporučujícího charakteru) nijak neupřesňuje a soustředí se spíše na procesní povinnosti institucí ES. Kritéria nerozvinul ani ESD, jemuž přísluší kontrola dodržování principu.

Komise, Evropský parlament a ESD mají vlastní prointegrační politickou agendu, která vylučuje jejich pravý zájem na rozvinutí principu subsidiarity jako činitele omezujícího postup integrace. V Radě EU se pak subsidiarity zpravidla dovolává jen ten stát, jemuž hrozí přehlasování při přijímání právního aktu, který si nepřeje. V několika případech se přehlasované státy pokusily napadnout konkrétní předpis pro porušení principu subsidiarity u ESD. Ten nicméně nikdy nezrušil jediný právní akt ES z důvodu porušení principu ani se takovými námitkami hlouběji nezabýval; pokud jde o kontrolu dodržování subsidiarity, uplatňuje minimalistický přístup, v jehož rámci, jak sám prohlašuje, hodlá postihovat jen „zjevnou chybu" v uvážení institucí ES. Vzhledem k vágnosti definice principu je těžké si představit situaci, kdy by bylo možné takovou „zjevnou chybu" konstatovat.

Princip subsidiarity, jak je v současné době zakotven a aplikován, je tedy spíše abstraktním morálním apelem bez hmatatelného obsahu z hlediska práva a bez sebemenšího vlivu na každodenní realitu EU. Představa, že by přispíval k určitosti hranic přenesení pravomocí, je zcela iluzorní.

Postavení Evropského soudního dvora

Zásadní problém z hlediska určitosti rozsahu přenesených pravomocí i údajné neexistence kompetenční kompetence představuje postavení Evropského soudního dvora. Tento nevolený orgán soustřeďuje ve svých rukách obrovskou moc, která nesnese srovnání s žádným jiným mezinárodním soudem, a ovlivňuje evropskou integraci zcela zásadním způsobem.

Z hlediska komunitárního práva je ESD především nejvyšší, konečnou autoritou pro výklad tohoto práva, a to včetně norem primárního práva upravujících pravomoci ES, a autoritou, která může konstatovat, že některý členský stát komunitární právo porušuje - a následně případně rozhodnout o peněžních sankcích pro tento stát.

Podle Vídeňské úmluvy o smluvním právu musí být každá mezinárodní smlouva vykládána v dobré víře, v souladu s obvyklým významem, který je dáván výrazům ve smlouvě v jejich celkové souvislosti, a rovněž s přihlédnutím k předmětu a účelu smlouvy. Málokdo pochybuje o tom, že ESD se tímto pravidlem mezinárodního práva neřídí. ESD je aktivistický soud prointegračního zaměření, který se soustavně snaží dosáhnout maximalizace účinků evropského práva a posílení moci evropských institucí. Tímto způsobem jakoby směřoval k vytvoření ústavněprávního rámce federálního státu.

ESD zejména vykládá pravomoci Společenství - a obecněji ustanovení a koncepty ve smlouvách, jež posilují orgány Společenství - na úkor členských států (např. vnitřní trh a jeho jednotlivé složky). Netřeba dodávat, že vágně a finálně vymezené pravomoci a koncepty poskytují k takovému výkladu ideální prostor, v němž se ESD pohybuje jako ryba ve vodě. Hranice mezi výkladem („nalézáním") práva a soudcovskou tvorbou práva je v tomto kontextu zamlžená. Vhodným příkladem budiž výše uvedený postup soudu v otázce možnosti stanovení trestněprávních ustanovení v rámci jednotlivých komunitárních politik nebo jeho široký výklad jednotlivých základních svobod vnitřního trhu a zakázaných překážek těmto svobodám.

ESD se však nerozpakuje přisuzovat „Bruselu" pravomoci či posilovat účinky evropského práva i bez přímé opory v zakládacích smlouvách. Doslova „na zelené louce" (bez ohledu na účelovou rétoriku odvolávající se na smlouvy) vysoudil mnoho závažných konceptů s dalekosáhlými dopady, jako je např. doktrína přímého a nepřímého účinku směrnic, doktrína odpovědnosti členského státu za škodu způsobenou jednotlivci porušením komunitárního práva, koncept obecných zásad evropského práva nebo vyvození široké implicitní pravomoci Společenství uzavírat mezinárodní smlouvy. V těchto případech je už třeba otevřeně mluvit o soudcovské tvorbě práva.

ESD chytá nahrávky Komise v podobě žalob na členské státy pro údajné porušení smlouvy a příležitosti, které se nabízí v předběžných otázkách národních soudů, a smečuje... Přes občasné projevy nevole členské státy výdobytky aktivismu ESD s jistými rezervami (např. s tím, že ústavní soudy mnoha členských států si v teoretické rovině vyhrazují právo posledního slova) akceptují.

Zdá se, že mnoho států, zvláště těch nejvíce prointegračně založených, chová k soudu až nábožnou úctu. Za takové situace bohužel není možné „přistřihnout" pyšnému soudu křídla, protože se nenajde nutná jednomyslná shoda pro změnu vymezení jeho pravomocí v zakládacích smlouvách. Naopak spíše dochází k tomu, že při smluvních revizích jsou výdobytky aktivismu přejaty výslovně přímo do textu smluv, a tak jsou v podstatě legitimizovány. Příkladem takového posvěcování aktivismu ESD je v mnoha ohledech Lisabonská smlouva.

Závěr

Jestliže Ústavní soud požaduje, aby přenos pravomocí na mezinárodní organizaci podle článku 10a Ústavy byl „ohraničený, rozpoznatelný a dostatečně určitý", pak v případě ES/EU tyto podmínky podle mého názoru splněny nejsou. Stávající zakládací smlouvy, tak jak jsou vykládány ESD, vytvářejí kaučukový právní rámec, ve kterém je obtížné identifikovat, hranice mezi pravomocemi přenesenými do Bruselu a těmi, které zůstávají členským státům.

Na tomto pozadí a s ohledem na roli, která v celém systému přísluší ESD, se také jeví v poněkud jiném světle postulát, že ES/EU nemá kompetenční kompetenci. Zatímco v rovině formální tento závěr zpochybnit nelze, faktický stav hovoří jinak.

Celkově vyvozuji, že platný právní rámec evropské integrace nevyhovuje v úvodu zmíněným měřítkům Ústavního soudu na souladnost přenesení pravomocí na mezinárodní organizaci s Ústavou České republiky. Stejný závěr lze učinit i o Lisabonské smlouvě (které se daný nález dotýkal v prvé řadě), protože ta v žádném z výše uvedených ohledů nic zásadního nemění.

Až bude Ústavní soud příště chtít vyhovět poptávce a rozhodnout, že další revize smluv prohlubující integraci je v souladu s Ústavou, měl by si dávat větší pozor na to, jaké teoretické požadavky na takovou ústavní souladnost klade.

Revue Politika 5/2009
Poslat do Kindlu

Diskuse


nahoru